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三、训政体制下的社团立法与政府管理 依照训政时期的党政体制，国民党总揽政权，治权由国民政府在中政会之指导下行使。国民党关于民众团体组训的设计，也需要由国民政府通过财政及行政资源来加以推行。政府的社团政策主要通过立法和部门管理来实践。 在1928年颁布的《中央民众训练大纲》中，对政府立法与民众组训的关系就有所说明。政府应透过党以取得民众的拥护，政府亦应根据党的决议，公布并执行法律，以“保护民众的利益及范围民众的行动”(35)。政府立法要体现国民党作为执政党的主义与政策。同时，国民党虽然主要关注的是民众团体在组训方面的政治功能，但也注意到民众团体的专业职能。团体本为不同行业、阶层民众的集体理性行为，会员之结社意愿和专业需求是不可缺少的组织基础。政府身担社会建设之责，对民众团体的专业职能相对较为看重。 党规与国法的政策效力是有区别的。民众训练委员会或民训部所颁发的规章还属于党内法规，其实施范围限于党内，须以国家法令的形式加以颁发，才可通行于全国。在党内，国民党代表大会、中执委、民众训练委员会均可颁发规章。在国家层面，国民政府、行政院、立法院则是主要的立法机构。大多法规是由立法院拟订，以国民政府、行政院之名义发布。值得注意的是中央政治会议，“中政会”对中执会负责，但其职责不在党务，而是“党政之间的联系机关，亦即中央党部与国民政府沟通之枢纽”(36)。在全面抗战之前，中政会在事实上掌控着最高立法权，不过中政会并不直接颁行法律，其决议要成为国法，还要经过立法院的程序表决、国民政府公布才能实现由党的决议向国家立法的转变(37)。政府立法机构有时直接将党内规章发布为法律，有的则以党内规章为依据，“据以制定各种法律及条例以为人民团体组织之准绳”(38)。在立法中，国民政府也注意到法律的连续性，不少职业团体立法都继承了北京政府时期的相关法规，只是在其中加入了一些资格限制类的“政治”条款。 国民政府所制订的民众团体立法可分为两个部分：其一是普适性的程序及管理类法规。1928年6月，政府颁布《民众团体登记条例》规定团体必须符合法定条件方能登记。团体必须将章程、领导及职员简历、成员名单等事务报党部及政府主管部门备案许可，还要申明接受国民党之领导和支持三民主义。否则，团体将会被取缔。1929年10月，立法院通过《人民团体设立程序案》，12月由国民政府公布，要求按照国民党中央通过的《人民团体组织方案》规定的程序来设立职业团体及社会团体(39)。国民党制定的《人民团体组织方案》、《民众训练方案》也经由国民政府颁发成为国家法令，规定党部和政府均有对人民团体的解散处分之权，政府办理之前须知照当地党部(40)。在一般性法规中，值得注意的是1929年5月国民政府公布的《民法总则》，其中对法人和社团都有细致阐述，“法人于法令限制内有享受权利负担义务之能力”，“以公益为目的之社团于登记前应得主管官署之许可”(41)。在法律角度，社团成立需以政府许可为前提。1931年1月，国民政府公布《危害民国紧急治罪法》，其第六条规定：以危害民国为目的而组织团体或领会或宣传与三民主义不相符之主义者，处五年以上十五年以下有期徒刑。这是通过刑法对团体的政治活动加以限定(42)。 其二是专项性的立法，即针对不同类型的职业团体和社会团体制定的团体法。在职业团体方面，包括农会法、工会法、商会法及相应的施行细则。在商人团体方面，1929年8月，南京国民政府重新颁布《商会法》和《工商同业公会法》，并以新法为依据对原有商会、同业公会进行改组整顿。各地会馆、公所改组为同业公会，同业公会加入商会的比例都大为增加。商会的企业会员减少，公会会员成为主体(43)。在工人团体方面，1929年10月21日立法院颁布《工会法》，1930年6月6日立法院颁布《工会法施行法》。1931年4月，还颁行了《海员工会组织规则》、《民船船员工会组织规则》等。各省市相应成立总工会，包括职业工会、特种工会、产业工会在内的工会组织不断增多。在农会方面，1930年12月30日，国民政府正式颁布了《农会法》。农会此时纳地主与普通小农于一体，以避免阶级对立，是农民的法定职业团体(44)。1931年1月31日，又颁布了《农会法施行法》予以配合(45)。在此之后，新的农会迅速取代农民协会，成为全国性的农民组织。在沿海存在大量渔民，政府还单独制定了渔会法。1929年11月11日，立法院颁布《渔会法》。1930年6月28日农矿部颁布《渔会法施行规则》。渔会主要集中于东部及南部沿海省份，如山东、浙江、上海、江苏等地区。在自由职业团体方面，则是以条例的形式，如《会计师条例》、《教育会法》等。在社会团体方面，1930年1月国民党第三届中执委第67次常务会议同时通过了《学生团体组织原则》、《学生自治会组织大纲》、《妇女团体组织原则》、《妇女团体组织大纲》、《文化团体组织原则》、《文化团体组织大纲》(46)。这些党内条规也作为法令在全国推行。在职业团体项下，农会、渔会、工会、商会、自由职业者公会既按地区居于垄断地位形成横向体系，也可以按行业界别形成全国性的纵向体系，是民众团体中的主体。社会团体本特定目的而设立，如体育、文化、宗教、公益等类，并不一定会形成全国性的组织体系。因为组织体系与功能界别相对应，职业团体也因此具有了一定的民意代表性。 国民政府密集颁布团体立法，意味着国家在通过行政及法律手段，培育有利于政府统治的社会团体类型。此种培育是具有选择性的，政党类的、革命式、秘密会社式的团体并没有包括在内。1934年1月中国民权保障同盟北平分会试图成立时就遭北平之党部否决(47)。普适立法和专项立法使民众团体获得了政治与法律上的合法性，但同时也需要接受国民党党部及政府的督导和甄别。经过整顿的职业与社会团体的政治职能受到控制，经济与社会建设方面的专业职能得到保持。据1931年9月国民党中央统计处的统计，职业团体类的农会、工会、商会、同业公会、自由职业团体均有明显增长，尤以农、工、商会为最多。在自由职业者团体部分，包括会计师、律师、医师、记者、工程师等群体，在总体上从业者有限，公会主要是在一些大中城市才有成立，并不十分普遍。社会团体部分，数量与会员不等。  (责任编辑：admin) |