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政府屡加严令，各地各界别民众团体的组建仍进度不一，其原因既有社会经济发展程度地区差异，也有职业及行业结社意愿的差异。如同业公会系按行业成立，开始并没有强制要求同业均须加入公会，但一些同业为避免公会约束，不愿入会，造成会内会外的规则差异。同业公会因此呈请政府要求强制入会，政府初始并不同意，后来也发现如此不利于公会组织之发展，要求公会将业规上报政府审查通过后，可强制同业入会(48)。农会因为普通农民的结社意识不强，也不愿缴纳会费，发展更为缓慢。自由职业公会的情况稍有不同，会计师公会和律师公会在一开始成立之时，就强调如不加入公会，即不能执业。因此，所有从业者均加入所在地的职业公会。 经过国民党和政府的努力，再加上职业团体的确为各行业利益维护所需要，到1935年，全国的职业与社会团体都有明显增长。根据国民党中央统计处的统计如表2。  与立法初期相比，不论职业团体还是社会团体，团体和会员数量都有显著增加。团体总数达到47798个，会员数量达到520余万人。特别是职业团体方面，农会、工会和商会成为团体和会员人数规模较大的社会组织。社会团体方面，学生自治会、文化、慈善及公益团体也有成倍增长。可以说，通过政府的立法推进，国民党所设计的民众团体系统基本建立起来。 团体的分布受地方社会经济发展程序之影响较大，在经济相对发达的东部及南部地区，组织较为成熟。在各区域的中心城市，社团数量和规模也相对发达。上海市人民团体合计有521个，会员有265062个单位。其中，市商会下同业公会有246个，会员有20686个。工会有产业工会39个，会员40158人，职业工会63个，会员60158人，铁路工会6个，会员15026人(49)。汉口市合计团体241个，会员268904个单位，其中同业公会有147个，会员8850，职业工会有34人，会员76643人(50)。南京市有市农会1个，下有区农会27个，会员计有4472人。工会有总工会1个，产业工会1个，职业工会32个。市商会1个，下属公会会员76个，商店会员3个。特种团体中，包括自由职业团体有5个，文化团体36个，慈善团体32个，公益团体75个。各类团体共计280个，会员共计有65820个单位。与上海、汉口相比，同业公会数量明显较少(51)。在1937年初，福建省合计有团体1707个，会员143460个单位(52)。云南省的团体则少很多，合计团体只有743个，会员72439个单位(53)。 立法不仅规定了民众团体的组织及注册程序，推动组织扩展，还规范了团体的治理结构和运行规则。各团体通常都设立会员大会、理事会、监事会等机构，以选举的方式来推选会内领导，以会议方式来议决会务。诸如经费来源、会员权利与义务、会员规则等，也多通过章程加以限定。各类团体类型数量众多，国家立法和会内章程基本使组织的结构与运作趋于标准化。除此类程式化的条款外，更重要的是国家立法对政府与社团关系、社团的职能取向、社团的法律地位等基本问题进行了设定。 在国家与社团关系方面，事实上已经形成党部、政府对社团的双重管理体制。社团的成立需要获得党部的许可，并在党部指导之下开展会务。社团成立同样要符合相关界别团体法规的要求，并呈报主管官署批准备案。党部主要是管理社团的会务，社团的主管机构则是政府官署，根据业务多是由部门具体负责督导。《工会法》第四条规定工会之主管监督机构为其所在地之省县政府(54)。《工商同业公会法》规定公会预算及年度主要会务活动须呈报主管官署备案(55)。文化团体会务由党部主管，但依宗旨主管官署在中央为教育部、内政部，在地方为教育及民政部门，其会务应受各主管官署之指挥(56)。政府的业务管理主要包括业务指导、工作审核、派员监督和人员训练等几种方式(57)。因界别行业不同，涉及的具体事务差别较大。商会、同业公会主要是工商业经济发展及市场秩序事务较多，诸如价格变动、市场供给、经济政策、市场调查等类，商人团体都需与政府经济管理部门加以交涉，以争取较好的行业发展环境。农会的业务主要涉及改良农业、改进农民智识等事务，具体承担较多的是农种改良、推行农贷、二五减租等。至于工会，职责主要是团体协约、职业介绍、劳资纠纷处理等类事务。 职业团体本是基于会员结社意愿之上的理性组合，国家通过立法授予其合法性并实施管理，由此使团体职能形成两个向度：在维护会员利益的同时，也需要协助政府施政。职业团体的专项法规中多在宗旨部分强调以会员利益与行业利益为目标，但也有相应条款规定必须履行政府委托事项，需要协助政府推行社会及经济建设之各项政策法令。《农会法》第一条规定：农会以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。第四条规定应指导农民及协助政府或自治机关推行下列事务：关于土地水利之改良，关于种子肥料及农具之改良，关于生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡，关于粮食之储积及调剂，关于农业之发达改良等(58)。《工商同业公会法》规定，同业公会的宗旨是维护增进同业之公共利益及矫正营业上之弊害。同时，同业公会在行业政策制定、行业经济发展、经济政策推行等方面都有着重要的调查、咨询及协进功能，在政府、企业与市场之间发挥着中间作用。1929年的《商会法》规定：商会以图谋工商业及对外贸易之发展，增进工商业公共之福利为宗旨。商会得就有关工商业之事项建议于中央或地方行政官署(59)。社会团体的事务相对明确，服务对象较为宽泛，但政府在推行社会建设之时也会对慈善团体、文化团体、体育团体等有所倚重。 在评判职业及社会团体的自治空间时，其法律地位不可忽视。在早期商会性质的研究中，有学者从其阶级属性来强调其为资产阶级团体，有学者从与政府关系角度强调其官督商办特性，也有学者从法律属性来强调其社团法人性质，这三种判断并不是基于同一标准，但都涉及商会与政府关系。单纯的性质判断未足充分阐释团体在训政体制下的制度空间，更为重要的问题应是据此探析团体自治权空间及其法定权利与义务。《商会法》第二条规定商会属于法人。在1930年《农会法》中，第二款明确规定“农会为法人”(60)。在工人团体方面，《工会法》中也确立工会的法人和非营利地位。在自由职业者团体方面，会计师公会、律师公会、医师公会、教育公会均具法人资格。在社会团体方面，团体之组织未如职业团体之系统，慈善救济及文化团体都具有法人属性。 法人的划分依据如何？司法院关于商会法人属性的解释可供参考：第一，商会者私法人也，以所规定法律性质为标准，而区别为公法人与私法人，如县市或乡镇自治团体，规定于公法，称公法人；其他职业团体同社会团体(宗教慈善类)均为私法人。第二，商会者社团法人也。凡捐助财产供一定目的之用而成立之团体如善堂、善会等称财团法人；商会则以代表会员为组织基础，为自然人工集合体系社团法人。第三，商会者，公益法人也，以发展工商业及增进公共利益为宗旨(61)。商会系属社团性的、公益性的私法人。同业公会是商会的会员组织，在行业层面又具有独立性。司法解释认为：“工商同业公会本于公所会馆制度之精神，依据法规规定准则而设立，即以维护增进同业之公共利益及矫正营业之弊害为宗旨，其法律上之地位与商会同属公益法人，不得为营利事业”(62)。关于商人团体的司法解释对理解同类职业团体的法律地位具有参考作用。作为社团法人，团体可以收取会员会费作为运行费用，需要服务于会员公益，可以作为民事主体履行法定权利与义务。在会内也拥有选举领导人处理行业事务的权利。根据实际情况来看，职业与社会团体的经费基本是来自于会员会费。不论是团体法还是会内章程，都规定经费为自我筹集。许多商人社团还拥有公产，可以由此获得公产收入，但不能直接经营营利事业以获得利润。在组织方面，团体系由民众发起，会内的领导层，主要由选举产生。议事时，也是由执监委会集体讨论决定。在会内事务上，具有一定的自主性。会内的办事机构，由团体自主决定设立。党部和政府可能会试图影响团体的人事选举，但是却禁止现任政府官员及公务人员在团体中任职，党员则不在限制之列。许多研究也揭示商会、同业公会等团体的运行中贯彻着在一定程度上的民主原则，具有民权实践的重要意义。但是，对社团法人地位的理解显然不能过于机械。职业及社会团体既具有社团法人的地位，同时也要服从于训政时期党政体制的管理；既要维护会员及行业利益，同时也要协助国民政府实施经济建设与社会管理。 (责任编辑：admin) |