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【内容提要】在清末的制度转型中,明显呈现出中央政制设计与直省新政施行之间不同步的现象。中央政制需要平衡部院、人事的利益冲突,而直省州县则更加强调新政改革的现实作用,在中央部院因故未能推动政制改革时,直省督抚常从本省利益出发而推动相关新政在具体地域的实施。以清末“裁撤驿站”为例,尽管朝野对驿弊了然于胸,但中央与直省官员对裁驿却采取了两种截然不同的态度,最早裁撤驿站反是江西巡抚的个人推动。详析这一事件的来龙去脉,可以进一步了解清末制度转型过程中的复杂面相和人事利益关系以及中央与直省的权责分野和消长升降。 【关键词】清末;直省裁驿;新政;反响 [中图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]1000-7326(2014)07-0113-08 在晚清的制度转型过程中,常常呈现中央的政制设计与直省州县新政施行之间的时间差距。某些极力推进新政改革的直省官员,往往在中央政制未定、部门利益权限未清的情况下,便在直省直接推动相关新政的施行。这一现象的出现,或与清末中央权势式微及督抚权力扩展有直接的联系,但也不能忽视在新政推行过程中,直省督抚希望通过局部改革从而加快中央推行新政的用意。这一取向在清末“裁驿置邮”的改革中表现得尤为明显,在邮传部、陆军部及海关尚在为裁撤驿站、收回邮政等利益冲突相互扯皮时,已有直省官员尝试在本管区域内部进行体制调整,而江西更是成为清代灭亡之前首先完成裁驿之举的地区。考察这一过程,不仅有助于厘清具体制度在清末转型的嬗变过程,也可进一步探讨是时中央与直省的权责分野及其消长升降。 一、清代中后期日渐败坏的驿传体系概况 中国传统的邮驿体制,围绕传统皇朝政治“置邮传命”的功能要求,在继承与延续的过程中逐步形成传递公文货物、接待来往官员的封闭性体制。而清朝在立鼎中原之后,对这一制度做了进一步的完善:在管理体系上由原来的“驿丞管驿”改为“州县管驿”,经费支付上由直省督抚统一奏销,监督体系上也更加强调其与皇权体制之间的紧密联系。从清代谕旨的训示中即不难看出,强调驿传体制的“政治”功能,突出传命功能与皇朝长治久安及吏治清廉之间的重要性,是清代传统“邮政”的重要意义。 然而,传统官僚体制的固有弊病,伴随着清代政情的不断发展而日渐显现:滥用职权、欺上瞒下、贪污腐败、人浮于事的状况愈发严重。表现在邮驿制度上,则主要体现为三个方面:一是耗费过多,反开官吏贪腐之便。按《裁驿站议》中指出,“国家岁耗银三百余万两”,原是希望保证文牍递送速度,“使之从速而不至失误也”,但现在“日久弊生,而竟为地方官之利薮”,甚至于“州县官得缺时必先探询驿费之多少,其多者则为之欣然色喜焉”。[1]二是藏匿延搁,影响朝政上传下达。光绪二十五年五月初一(1899年6月8日)刘坤一奏报的良乡县“藏匿本箱公文”案,[2]经调查后发现“显系该县王汝廉与部书句串压阁公文,为颠倒官缺、稽延处分地步”。其根源乃在各州县官漠视驿递事务,“有驿丞者付之驿丞,无驿丞者付之家人胥吏,是各州县并未亲身经理,尚复成何事体。”虽经兵部奏请“下各省督抚,督同臬司严饬有驿州县,随时认真稽察,将额设驿站夫马等实力整顿……以重公务而肃邮政”,[3]却依然难有起色。三是过往官员滥索,国资民膏遂入私囊。河南巡抚于荫霖就曾因驿站扰民之事,于光绪二十六年十二月初八(1901年1月27日)奏报朝廷,指出州县官员对差役家丁“失于察觉”,“徇利纵丁,罔恤民艰”,从而建议“督同司局,并严饬该管各道府州,于向章所有者重加厘定”,“浮加滥索,一律革除,并遵前旨,将官眷过境、不在驰驿之例者,一概不准支应,即应行驰驿,向支车马各差,亦须严定限制,一概不准滥支。”以期达至“既不病民,亦不病官”的效果。[4] 面对日渐严重的驿站弊病,自戊戌开始朝野间提出了不少改革的构想。如光绪二十四年七月二十六日浙江绍兴府山阴县举人何寿章的上书,提出“窃以谓驿站不必裁,而民局则必撤,改驿站为邮局,则中边通为一气。改民局为官局,则官民联为一气”。[5]而庚子之后,张之洞与刘坤一在上奏清廷的《江楚会奏三折》之中,第一次从制度上较为全面地主张对驿传体系进行深入的改革,提出以“驿政局”取代“邮政局”之名、而行邮政局之实的做法。其具体管理方式,“应由各省督、抚督饬臬司,责成州、县设局办理”,通过核算是年印花信资收入,即在次年扣发相应数量的驿铺经费,“则每年可省用款三百万矣”。另外,该方案还将海关邮局归并于州县主管的“驿政局”之内,在体制上实现州县兼办:“此事若归州县兼办,则费不另筹,局由州县酌设,进退裕如。若另行委员设局,则廷寄奏报要件设有迟误,必多推诿,故惟有责成州县之无弊也。”[6] 张之洞、刘坤一在《江楚会奏三折》中对新式邮政或“驿政局”的设计,①在具体寄递方法和业务安排上多有参考海关邮政。但在其设计中,州县进一步扩大其管理“驿政”的权力,尤其在经费上拥有了更灵活的自主权,而原具体管理“驿政”的机构与人员,正式成为州县官署的下属,与以往州县官聘请幕府师爷管理驿站的惯例明显有别,如此一来,管理邮政的人员更趋专业化。但该方案依然与新式邮政的要求迥异,与旧制相比之进步,在于将非正式机构纳入衙署结构之中,但却将州县官的繁重责任进一步加深,故在其推广计划的构思中,似乎仍与过往“按需设驿”的做法类似,而并非如新式邮政般在人群聚居处即设立相应邮政局点。就邮政而言,其更有一关键用意,在于建立一比海关邮政更为“正统”之新式邮递机构,而将为外籍税务司控制的邮政利权收归国人管辖。由此亦可发现近代邮权收回上之一吊诡现象:外籍税务司主办之海关邮政与清廷疆吏主张之“驿政局”机构,均要求驱赶客邮而收回利权,但外籍税务司不久即发现,自己原来也在被逐群体之列。虽然邮政利权至有清一代结束依然被实际操纵于外籍人员手中,但双方的斗争在庚子之后则日益激烈和直接,随着中国民族意识的日渐唤起与觉醒而更加明显。 《江楚会奏三折》中所建言的各项改革措施,在清末新政改革中多有采用,但“推行邮政”一节主张建立“驿政局”与海关邮政分庭抗礼的做法,却没有得到清廷的认同。无法推动的缘故,除了该局实属多此一举外,该计划不仅要从海关的管辖内将邮政利权收回,同时也暗示会改革现有的管驿体系,而把原属兵部的管理职能更多地下放到州县一级,但如此一来,不仅削弱了兵部原有的职权、减少其管理的巨额驿费,而且邮传业务亦未见得会有必然的起色。是故朝野间常有倡议“裁驿”之声,却甚少有实质的制度改变,而直省官员的裁驿主张,亦只能通过对传统体制的修修补补来实现了。 【作者简介】吴昱，暨南大学社会科学部讲师。 (责任编辑：admin) |