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一、南京临时政府的联邦制特征 武昌起义爆发后,一个多月时间里,鄂、湘、秦、晋、赣、滇、黔、浙、苏、桂、粤、闽、皖、川等处,以“省”为单位纷纷宣告脱离清政府统治,拥护共和,并在仓促间建立省一级政权。但外有列强虎视眈眈,内则纷乱不已。随着局势的发展,各省对内对外均感不便。为应对国内外复杂局势,独立各省均意识到有联合的必要,纷纷要求组织“一个统一的决策机关来指挥各省的革命活动,并代表各省进行对外交涉”⑦。采取何种政制,以确立即将成立的临时政府与各省间的关系,随即成为各方注目的焦点。 当时存在采单一制还是联邦制两种选择,且各有支持者。即使在同盟会内部,意见也不统一。孙中山等人主张,在联邦共和的名义下,“于都内立一中央政府,以总其成,于各省立一自治政府”。⑧宋教仁、刘揆一等则认为,“美国各州由分而合,固各为风气,未有整齐划一之观。法则以民主国体,行中央集权政治,有统一国家之长,而无事权散乱之弊”,中国“自鄂省倡义以来,各省乘时反正,百凡政治,任意更张,使非采取法国制度以谋统一”。⑨但当时舆论和光复各省大多援引联邦论为奥援,试图藉此改变既往与中央政府的从属关系,主张建立联邦政府。⑩ 在采纳联邦制成为大势所趋之时,有人已经注意到中央政府与各省权力如何划分的问题。当光复各省代表云集汉口,准备就未来临时政府组织办法进行筹议之时,滇督蔡锷主张各省代表在筹议国家组织的同时,亦应讨论中央、地方间的权责。(11)这涉及到省官制的厘定。不过,鄂督黎元洪认为,各省制度各不相同,而中央官制与各省官制相关联,划一办法须留待各省全权委员会议定夺。(12)江苏省临时省议会议长张謇更是应时势所需,向袁世凯提出一套未来中央政府与各省权力划分的方案:“政治则军政、外交咸统于中央;司法采美制,分中央与各省为两级;财政、民政各省自定而统之于中央”。(13) 相比之下,各省代表更关心中央政府体制以及组成机构的确定。1911年12月3日,各省都督府代表联合会在汉口制定《中华民国临时政府组织大纲》。大纲几乎处处以北美十三州建国之初所采用的制度为国家蓝本。按照这个政制设计,临时政府只是一个以“省”为单位的联合政府,各省都督及临时省议会掌握其实际主权。由该组织大纲确立起来的联邦制其实就是邦联制,在主张单一制的人看来,弊病甚多。(14)然而,在当时情势下,人们普遍认为只有这个“联邦制”才能处理好国家“统一”与省“自治”的关系。(15)12月29日,各省代表本此组织大纲,选举孙中山为临时大总统。 已接近权力中心的孙中山对临时政府采何种政制,主张有所变化。此前他力主美国式联邦制,在返国途中指出,“中国革命之目的,系欲建立共和政府,效法美国,除此之外,无论何项政体皆不宜于中国”。(16)在他看来,中国各省情势不同,“于政治上万不宜中央集权,倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由,各负其整理统御之责,并感于当时各派政治势力斗争的压力,他更想调和同盟会内部的两种不同政制主张,以求贯彻。但于各省上建设一中央政府,专管军事、外交、财政,则气息自联贯矣”。(17)此时因所处位置变化,他一方面认为中国疆域与欧洲一样大,不适宜采用中央集权,主张仿照美国实行联邦,一方面又表示赞同汲取美国和法国长处,选择一种间于二者的共和政体。(18) 孙中山虽然迫于现实,最终接受《中华民国临时政府组织大纲》所确立的联邦制,在就任临时大总统的宣言书中,表示国家“统一”与省“自治”可以在其下并行不悖,(19)但在就职后第二天,即1912年1月2日,他又根据宋教仁等人提议,力图仿效美国现行制度,修改《中华民国临时政府组织大纲》,实行总统集权制和政党内阁,并据此提出一份全由同盟会会员充任国务员的名单。(20)由于各省代表团误会此举全出自宋教仁欲担任内阁总理之私,遭到安徽、江苏、浙江、福建、广西等5省代表反对,仅同意部分修改。各省都督府代表联合会更决议,“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”(21),在临时参议院未成立前,由各省都督府代表联合会代其行使职权。孙中山考虑到自身权力源于各省都督代表选举,只得妥协,采纳黄兴“部长取名,次长取实”的变通办法拟定政府名单,并承认各省代表决议。 孙中山的让步,让各省都督代表顺利通过《临时政府组织大纲》修正案和国务员名单,不过承认各省都督府代表为参议员组成参议院,遭到章太炎等人质疑。1月2日,章太炎在中华民国联合会成立大会上,公开声称美国和德国的联邦制均不适合中国,“美之联邦制尤与中国格不相入”,指出美国各州本是各有特权的殖民地,与中国“各省之为行政区划、统一已久者不同”,中国绝不能破坏统一而效美国之分裂;再者,各省“所谓独立者,对于满廷而言,非对于新建之民国也”。(22)中华民国联合会成立后,本诸章太炎上述主张,呈文孙中山,指出由各省都督代表组成的参事院仅能代表都督府,不能代表全国人民,要求“通告各省,召集省议会,选举议员,速赴南京组织参议院。其旧有各都督府代表所组织之参事院,止能参预行政事宜,不得干预立法权”。(23) 应该说,无论主联邦制还是主单一制,皆持之有故。如果说,主张联邦制者是基于对现状的考虑,主要关心如何采用现有西方制度来维持现状,维护和平,应对时势;后者更多切合中国历史、列国趋势及各国学理。在外有列强虎视眈眈,内有纷乱不已,民众普遍向往建立统一的强大政权形势下,后者被认为较前者更优。(24)时势所趋,集权成为舆论鼓吹的目标。事实上,中华民国联合会与孙中山在取消联邦制为永远规定上已取得共识,分歧主要在实施的时间。(25) 有人本来主张新的政制“莫若取法法国,采中央集权主义,废各行省,以府为地方行政之单位,使直辖于中央政府”,但考虑到单一制虽为时势所趋,各省却仍各自为制,还竭力保留前清各省所拥有的军权、财权和外交权,不得已求其次,“莫若采普鲁士制之为善也”。(26)即在实行中央集权的同时,亦赋予各省相当权力。不过,由于临时政府此时工作的重心在各部的组建,尚不敢下定决心对此进行调整。 (责任编辑：admin) |