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三、《临时约法》制定与建立强有力中央政权的普遍诉求 已有很多人指出,由于制定匆忙,《中华民国临时政府组织大纲》形式和内容均存在明显缺陷,在南京临时政府成立前,虽经多次修订,缺漏仍多。为此,各省都督府代表联合会代理参议院期间,根据湖北等省代表提出的《临时政府组织大纲修正案》,及湖南等省代表提出的《临时政府组织大纲应加入人民权利义务案》,拟定《大中华民国临时约法草案》。但草案仅是“将临时政府组织大纲之缺漏者增补之,窒碍者修正之”(44),仍维持组织大纲的主体精神,采纳联邦制和总统制。与此同时,宋教仁也提议修改《临时政府组织大纲》,并一本其力主仿效中央集权的法国制度的主张,起草《中华民国临时组织法草案》,由临时大总统孙中山于1月30日咨送参议院,名为参叙,实际意在主导。不过由于临时参议院参议员担心集权中央影响各省自治的地位,威胁各省既有权益,对此提案大加反对,认为此组织法“既非宪法草案,若为临时起见,自有组织大纲可据,何必另提问题”,多主张自行起草,将提案无形取消。(45)当时南北议和前景已趋明朗,临时参议院为求速成对统一后临时政府政制的规划,在议长林森主持下,组织起草委员会,以宋教仁所拟《中华民国临时政府组织法草案》及《大中华民国临时约法草案》为基础,着手起草,并自2月7日起进行审议。 审议会对约法到底采美国式联邦制还是法国式单一制讨论甚久,一度倾向前者。由于袁世凯表示拥护共和,为求南北统一,南京临时政府迫于形势与实力不及袁世凯的现实,同意由袁世凯出面组织政府,但对其是否忠于共和仍存疑虑。为了防范袁世凯破坏共和,限制其形成专权,南京临时政府相继开会决定,袁世凯成为新的临时大总统后,临时都城不得设在北京,且袁须莅任南京。2月9日,审议会也根据多数议员意见,本诸宋教仁主张,决“增设责任内阁”。(46) 1912年2月12日,清帝退位。13日,袁世凯致电南京临时政府,宣布以临时首领名义“全权组织临时共和政府”。(47)这与1月18、19日孙中山授意伍廷芳向袁世凯提出的议和条件“(1)清帝退位,其一切政体同时消灭,不得私授于其臣;(2)北京不得更设临时政府”(48)相异。在大势趋向统一的情势下,孙中山仍遵守前议,辞去临时大总统,推荐袁世凯继任,同时根据南京临时政府的决议,在辞职咨文中附带提出三个条件:第一,临时政府设在南京;第二,袁世凯须到南京接受临时大总统职务;第三,新总统须遵守《临时约法》及临时政府新颁法制章程。(49) 约法审议会虽已决定“增设责任内阁”,但对南北统一后政体采美国式联邦制还是法国制单一制(50),意见不甚明确。有关南北统一后政体取联邦制还是单一制,早在南北双方开启议和之时,就成为各方关注焦点,被视为和议能否进行的前提条件。大致而言,主联邦制者认为,中国幅员广漠,仅凭中央政府一面之力,恐鞭长莫及,况且各省独立后各自为制,不如剖为联邦,较易图治;主单一制者认为,中国夙号大一统,与德国各邦及美国各州本为独立体情况不同。(61)而调和者认为,即使采取联邦制,(1)中央与各省权限划分亦应定入宪法,权限划分的标准应取法加拿大式,列举中央对各省的权限;(2)各省长官应由中央委任,进而他日再以选举制代之;(3)行政部组织应当效法法制,大统领之下设总理大臣,大臣对议会负责,政策贤否随时更选。(52)确定何种政体,这是临时约法起草者必须予以正面回应的问题。 为主导《临时约法》对未来政体的确立,同盟会领导人、南京临时大总统孙中山在电促袁世凯南下就职,并派代表团赴北京迎接的同时,不仅直接参与约法起草会议,并试图统合同盟会内部的意见,在2月13日命令总统府秘书长胡汉民召集同盟会干部及同盟会籍议员开会,要求就包括中央与各省间权限划分,是主中央集权还是主地方分权等问题各抒己见。这本是临时政府成立后亟应解决的问题。此时如能妥善规划,对即将实现统一的中国政局无疑意义重大。不期在集会时,胡汉民与宋教仁对于中央政府是采总统制还是责任内阁制,以及中央与各省的权力划分是采集权制还是分权制等,意见分歧十分严重。胡、宋的分歧主要在于,用何制度约束袁世凯将来可能发生的独裁:宋主张中央集权,并用责任内阁制制约总统权力;胡则主张各省自治监督中央,以地方分权制约中央集权。争论最终在孙中山的劝解下才平息,未能形成统一意见。(53)同盟会自此大致可分为二派,处于中央政权中心的党人以宋教仁为代表,倾向于加强中央集权,防制地方主义;胡汉民、李烈钧等都督则倾向于地方分权,以此保存革命党人在各省的实力。此外,诸如戴季陶等同盟会中反袁激进派,则认为政权已让袁世凯,大局已坏,只要各省统治权仍在本会都督手中,且能迅行结合,秘密结成联盟,以实力捍卫共和与抵制袁世凯专权。(54) 各方也纷纷提出主张和建议,试图对《临时约法》在这一问题上的择选施加影响。1912年2月,上海国民共进会发表《共和联邦折中制商榷书》,认为作为共和政体中最有力的两派学说,主集权的郡县制和主分权的联邦制分别取法欧美政制,移植中土均各有优缺点,并本诸两利相形取其重、两害相形取其轻原则,主张“取联邦之形式,行郡县之精神”。依照该会的看法,政府组织仍采三权分立原则,只不过司法与立法采郡县制度,纯为中央统一;行政则应采联邦制度,藉以实行地方分权。(55) 2月27日,杨伯群投函《民立报》,在中央集权与地方分权的框架下,讨论对未来政体设计,认为只有中央集权的强有力政府,才能挽救当时中国,主张缩小行政区域和减少官阶,即废除行省制。对此,《民立报》记者章行严认为杨将废省制和中央集权混为一谈,但也赞成中央集权。(56) 时正游学英国的罗鸿年也投书《民立报》,主张中国制定宪法时,采用地方权列举的联邦制。罗注意到联邦制有两派:一派为中央之权有限,各省之权无限,除属于中央之权外,其余皆属于各省之权;另一派则为中央之权无限,各省之权有限,即除各省之权外,其余皆为中央权限。他认为中国应取后一派。为了补救省权有限之弊,罗建议附加二条:其一,如果某省教育、实业进步,确有实迹可按,胪举成绩,由该省中央议员递交中央议院,请求推广该省内务立法行政权限;其二,如某省教育、实业不能举办或治安不立,由中央政府会同该省中央议院遴员协办。(57) 总体而言,当时各方主张和建议,均以维护国家统一为出发点,并注意到,单独采用集权或分权、单一制或联邦制,均不适合中国国情,力主兼采各自所长而加以调和。 与此同时,在西藏、外蒙,因为英国、俄国策划煽动分裂势力,外患频仍,边疆危机加剧。建立统一的强有力中央政府,成为各大报纸鼓吹重点。当时成立和酝酿组织的社团、政党纷纷予以回应。其中,2月初成立的中华共进促进会即以“一、促进共和,建单制国家,设总理内阁;二、携急进主义,行国家主义;三、主持中央集权,改良行政区划”等为政纲。(58)3月3日,同盟会在改组派主导下召开改组大会,将秘密组织改建为公开政党,并正式抛弃联邦制。大会通过包括“完成行政统一,促进地方自治”在内的十条政纲,(59)力主“举凡内务行政、外务行政、财务行政、军务行政、司法行政等大权悉集于中央,各省行政悉受中央行政制裁”。(60)这种趋向也可从1912年初开始筹建,成立于3～4月间的部分政党的宗旨、政纲中一窥其貌。在这些政团的宗旨和纲领中,诸如国家统一、中央政府集权、建立强有力的中央政府之类出现的频率最多。(61) 在当时内外形势下,尤其受边疆局势的影响,正在酝酿及新近成立或改组的各政团,立场或有差异,但在联邦与集权问题,态度无甚区别,倾向中央集权或行政统一,建立强有力的中央政府。这种趋向势必影响《临时约法》制定。 (责任编辑：admin) |