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二、联邦制下的集权趋向 南京临时政府的成立,标志着各自为制的光复各省在联邦制下实现国家在形式上的“统一”,但临时政府系由光复各省拥戴而建,“省”先“国”而生,为临时政府的重要组成分子,“自治”倾向十分严重。各省都督更是控制本省军政、财政等大权,甚至直接对外办理外交和借债,对于临时政府要求的财政帮助不予支持。(27)临时政府“根本不稳,既没有固定的财政来源,也不能控制其治下的各省财政”。临时政府财政危机得不到解决,一些重要决策不免受到影响。(28) 各省掣肘临时政府权力行使,连次要求列强承认又因“北京公使团会议,如南京临时政府成立,有统一军队及财政能力则可公认为政府云云”(29),未获允可,临时政府深感集权中央必要。1月21日第一次内阁会议“议行政方针,主张中央集权”。(30)1月25日,内阁会议讨论财政问题,陆军兼参谋总长黄兴“对于财政异常注意,所谋条件意欲必行”。(31)孙中山令财政部及陆军部会同筹画。(32) 在总长陈锦涛主持下,财政部拟就财政统一案交由参议院核议,主张“各省财政司正长当由都督保荐三人,再由中央遴派其一充任,次长则由财政部直接委派”。按陈解释,此举只是针对“各省光复之初,财政长官类由地方推举,省自为政,人自为谋,号令纷歧无所取则”,“非欲攫地方之利而收诸中央,实欲以中央之权而维持各省”。尽管如此,由于此举集权中央的色彩太浓,仍遭到当时代行参议员职权的各省都督代表一致反对,认为“如此办法决不能即认为统一财政之方法,且与各省官制抵触,决不可行”。(33) 随着各部陆续成立,临时政府在理顺各部间关系、权限的同时,针对各省光复后,军政、民政、财政等往往集中由一个机关掌管,一本集权中央思路,向参议院提出《统一军政民政财政办法案》。 集权中央势必影响各省自治地位,威胁各省既有权益。时任江苏省临时省议会议长的张謇得悉这一消息后,即电总统、陆军部、财政部,申明江苏省与中央政府的界限,称“权利不可侵夺,义务不可相诿卸”(34),强调当时各省与临时政府间的关系现状,抵制中央集权。更有人以民意发挥为由加以反对,认为强有力政府对于厉行外交、财政、军政、民事,无疑是有效的,然而“政府者,人民所造成者也,共和之真宰在人民”,提醒欲得强有力政府,须对政府能否执行人民公意谨慎对待,否则与专制无异。(35)面对这种情形,临时政府不免有所迟疑。 时任法制院长的宋教仁趁着临时政府力主中央集权之势,也提议修改《临时政府组织大纲》,主张仿法国制,添设总理,试图削弱临时政府联邦制特征,强化中央政府作用。孙中山接受这一提议,在临时参议院成立的前一天,将法制院提出的《中华民国临时政府组织法草案》,咨送参议院“参叙”。(36)不过刚成立的临时参议院在1月31日一读否决该案,并将原案退回政府。(37) 但当时各省随意纷更关防,事态十分严重。内务总长程德全为此呈文孙中山请示办法。孙以各省光复后自由规定本省官制,与临时政府标榜的内政统一目标相背,饬令法制院迅速编纂各地方官制通则。 此时重提厘定地方官制,直省地位及其军民长官的身份问题不容回避。按照《同盟会革命方略》规定,各处军政府只是各省战时政权,交通之后须按照新政制重新组织。不过,法制院最终拿出来的方案,却无视光复各省临时省议会在辛亥革命期间取得省内立法、选举和监督省行政长官的事实,较多借鉴清季外官改制的经验教训,试图明确各省都督的地方行政长官身份,将“省”厘定为地方政府的最高层级,并在省一级实行官治、自治并立,互不相涉,以改变辛亥革命爆发以来各省分权局面,实现全国真正统一。(38) 2月7日,总统府秘书厅鉴于福建自订都督府官制在组织和名称上均似独立政府,根据法制院编纂的草案,致函内务部,指出“所有中央行政各部,现定为部,则各省都督所属行政各部,自应一律改称为司以示区别”,同时要求内务部,在地方官制尚未厘订施行前,对各省司长调用、顶补等暂筹适当办法。(39)此举是临时政府本诸中央与地方官制观念所采取的措施,已将“省”纳入“地方”层级。不过在各省军政府看来,此举只是不使各省所设机关名称与临时政府各部相混,无损各省实际利益,因而纷纷遵照办理。 真正厘定地方官制则困难重重。2月8日下午,孙中山在总统府召集第5次内阁会议,讨论地方官制、教育部与内务部权限划分,以及添设拓殖部问题。解决后两个问题比较顺利,但对第一个问题,多数与会者认为,地方官制问题与各省军政、财政统一办法,“关系颇巨,讨论许久,尚须确实研究再为决定”。(40)也就是说,要厘定外省官制,首先就得统一各省军政、财政。 在当时统一各省军政和财政却难以实现。2月7日,临时参议院开会讨论《统一军政民政财政办法案》,“以交议案并未确实办法”,“细案语意,似在商榷范围”,将其定为咨询案,但为表示赞成之意,又接过2月2日陆军部提请总统府转交参议院妥议的、旨在取消各省军政分府之议案,2月9日由议员时功玖出面提议“一省止设一都督案”,并决议撤销军政府分府名目,将其权限划分,在应驻兵之处酌设司令部主管军事,其他民政、财政改归地方官主管。(41) 将本来临时政府集权举措,一变而为各省集权举措,大出临时政府意料之外。为此,孙中山致函法制院长宋教仁,要他拟订“现今应用之法制规则”。(42)不过当时时局急速发展,南北统一已为时势所趋。不待南京临时政府着手制定,南北和议即告成功。此后,南京临时政府对各省自改官制,多抱持“自可权宜暂行”态度,(43)并将注意力放在防止袁世凯专制上。 (责任编辑：admin) |