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内容提要：近代以来，外人自由测量水道严重损害了中国的领水主权。为了杜绝列强的擅自测量，晚清政府逐步意识到自办测绘事业的必要性。中国政府开始谋划自测水道始于清末，但真正实现自主测绘水道是从设立海道测量局开始的。1922年，中国政府成立了海道测量局，专门办理海道测绘事务。此后，该机构开始从海关手中收回测量权，且明令禁止外人私自测绘。尽管困难重重，海道测量局成立后，在水道测量方面还是取得了明显成效。海道测量局的成立，有利于水道测量事业的民族化，有利于中国领水主权的维护。 关 键 词：海道测量局 民族化 领水 基金项目：本文系国家社科基金项目“近代中国领水主权问题资料整理与研究”(项目编号：15BZS076)阶段性成果。 1922年以前，中国水道测量由外人控制，外舰可以自由测量中国水道，甚至编印水道图公开出售。不仅如此，外人还通过控制中国海关，掌握中国的水道信息。外人控制测水事业，严重威胁到中国的国家安全，侵害中国的领水主权。为改变这种局面，近代中国政府逐步谋划自办测水事业。1922年，海军部设立了海道测量局，真正开始自主测绘水道。对于近代中国的水道测量事业，学界有一定关注，如测绘学史、地图学史等方面的学者进行了一定研究，如汪家君《近代历史海图研究》(测绘出版社，1992年)、喻沧、刘自健主编《中国测绘史》(测绘出版社，2002年)等，但专门研究不多。本文拟以海道测量局的设置作为线索，考察近代中国水道测量事业的民族化进程。 一、外人自由测水与中国社会的反应 外人测量中国水道始于鸦片战争前。“18世纪末期开始，英国海军及某些其他外国人在中国沿海及内河进行了水道测量，英国绘制了中国沿海的航海图及各大江的水道图。”[1]96如1793年，英使马戛尔尼使团访华时就有专门测量船对中国海道进行了测量。又如1807年，英国海军中尉Ross.D在广东电白附近测绘。此后，英、法等国军舰曾在东南沿海进行过测量。第一次鸦片战争时期，英国舰队带有专门的测量人员进行详细地测量。之后，英国军舰利用驻泊、游弋权利经常擅自测量中国水道，制图发售。“溯自道光中叶海禁初开，外舶来华云屯雾集，当时我海岸商口向未测绘，驾驶外舶者茫然不知所之，而水险公司亦不负责承保，当局昧于海权关系之巨，任听英国海军测绘，视为英国领海，所成之图，刊行万国，名其海为支那所属之海，称其图为英国海军之图，改我岛屿之地名，易为英文之称号，先例一开，无所忌惮。”[2]8-9英国海军所测范围包括了中国主要江海。“从现存英版航海图的布局可以看到，大约于1840-1850年间测绘了珠江口至长江口的航海图，大约于1850-1860年间测绘了从胶州湾至鸭绿江口的航海图，至19世纪末期，除江苏北部海区及部分未开发的港湾外，中国海区的英版航海图基本配套，其中包括有小比例尺的海区总图、中比例尺的航行图和大比例尺的港湾图及主要江河的航道图。”[3]29 在19世纪90年代以前，测量中国水道的主要是英国军舰，测量的区域主要包括沿海航道及通商口岸附近航道，而其他外舰测量及测量非通商口岸水域则在此后逐渐增多。“1890年发生了外国军舰未事先取得中国当局的同意即在中国未开放的口岸实行测量勘探的权利问题。”[4]520该年法国军舰擅自测量中国未开放港口，遭到中国政府抗议。但列强置中国抗议于不顾，声称有权测绘中国江海。“美国公使要求中国政府承认外轮在中国沿海及内港执行测量职务之权。其所持以为根据者，为一八五八年中美天津条约第九款。”[5]其他国家公使亦纷纷发表意见，声称测量中国江海并无不妥。“而各国驻华公使或创测海为善举之说，或持有例可援之理由，或谓中国得收税之权利未尽测绘之义务，应准外人代为。聚讼纷纭，共谋辩驳。当时美国公使丹培氏报告美政府文内有，欧洲各国虽禁止此种行为，但中国无科学人材，不能比以为例，应准外人代作善举事业之测量制图，并引咸丰年间所订中美条约第九条，指测绘即为增进科学知识之谓。”[2]9列强曲解条约，自然遭到中国政府的反驳。此后，中外之间围绕外舰是否有权测量非通商水域的权利发生了争执。但这个问题清政府一直没有解决，甚至到南京国民政府成立时仍时有争执。1929年南京国民政府外交部条约委员会委员刘师舜所撰《沿海贸易及内河航行问题》仍将外人自由测量中国领水列为应该取缔的重要事项。 外舰测量中国水道，确有事先告之中国政府并获得同意的，如1897年英舰脱维特号测量西江就由驻华公使唐纳尔电达总理衙门获得批准[6]2298-2300。又如1906年英舰测绘福建沿海已经报明外务部同意，第二年英舰测量广东归善亦得到粤督同意[7]79，137。但大量的测量活动没有告知中国政府。以20世纪初年为例，在1904年至1910年的6年期间，中外之间就外舰测量中国水道发生纠纷十余次，包括法舰测量雷州、英舰测量新安和湖口、德舰测量海州和湖口、美舰测量温州、俄舰测量新疆额尔齐斯河等等[8]148。外舰的测量不限于水域，还包括沿岸山川形势的摄影及舰员登岸测绘。如1931年5月18日，日舰芙蓉号驶入江苏灌云县，“自灌河口经双港至响水口，于沿途各处停留摄影”[9]282。这样的事例颇多。就国别来说，测量中国水道的，主要是英国，此外，日本在20世纪前期亦是一个非常积极测量中国水道的国家。 外舰随意测量中国水道显然对中国有危险。在近代国门初开之时，清政府官员缺乏清醒认识，到第二次鸦片战争之后，随着国际法的传入，清政府官员才逐步了解到领水的重要性，对于外舰随意测水亦有了新的认识。如1875年日本军舰测量朝鲜沿海遭到守军轰击，日使森有礼向李鸿章提出抗议，李鸿章反驳：“你兵船是去高丽海口量水。查《万国公法》，近岸十里之地即属本国境地，日本既未与通商，本不应前往测量，高丽开炮有因。”森有礼狡辩：“高丽未立约，不能引用公法”。李鸿章回答：“虽是如此，但日本总不应前往测量。”[10]79从这一事例可以看出，此时李鸿章已经有了初步的国际法观念，能够清楚地认识到外舰随意测量他国领水是不合国际法的。当然，在20世纪以前，类似李鸿章这样具有一定国际法观念的官员并不多，允许外舰测量领水甚至是内水的情况时有发生，如上文提到的1897年英舰测量西江就得到了中方允许。 20世纪初年以后，随着国际法的进一步传播，国人的国际法观念日益增强，对于领水主权的重要性亦开始有了新的认识。其中，有关外舰测量问题，当时新式知识分子具有明确认识：“查公法，他国军舰在领海测量，主权国得拒绝，非航行必需之线，可不认许。今英兵轮侵入测量，驻兵演炮，均违公法，碍主权。”[11]51知识精英对于外舰随意测量中国水道及附近山川形势的危害亦有了较为切实的认识。如有人在邮传部所办《交通官报》上发表文章，以中外事例分析指出，外人测绘有导致国家灭亡的危险。“昔英国之图印度也，其政府即派师船测绘南非洲之好望角及印度洋各港澳，绘为海图，规划进取，使印度五部悉坠其指掌之中。由是渐拓而东，由新加坡窥我中国海，费五十年测量之力，绘我滨海总分图百有余幅……吾国初设招商局时，立意不过与太古、怡和各轮船公司分利，非欲辟航线，固海权也，故所用之管驾皆西人，所取之港道皆英图，且其间之船主常有既到港口不得其门而入，必俟引水为接引，犹之一家之子弟既归，尚需阍人指导入房闼，岂不甚易。日本变法之初，即派员测量本国各港，立为图说，故日本之海图虽与英图通，而英人不得入其境以测绘，是以今日之日本得与列强匹。”[12]2 至于政府层面，抗议外舰测绘中国领水的案例明显增加。如1904年英国测量新安，1905年德国测量海州，1907年英国、德国军舰测量湖口，俄国测量新疆额尔齐斯河，美国测量温州等等，1908年英国测量归善、番禺等地，均引发了清政府抗议。由于外人自由测绘案件增多，清政府外务部于光绪三十四年(1908年)五月就外人自由测量中国海陆一事专门通告各国驻华公使，要求各国游历人员“一概不准测绘”险要处所，“即偶有可以测绘之处，亦应令报由地方官查明转报该省大吏，咨部核办”。但是，通告之后，仍有外人以游历为名进行测量。“英国参将德威施、游击王思坦等以游历为名测量海陆”。外务部因此致函浙江巡抚，“嗣后遇有各国游历人员，即希查照上年五月间本部咨文办理。”[13]不过，这似乎无法阻止外人的测绘。如1910年，法人拟私测金沙江。“滇督李制军准川督赵制军电开：川滇交界金沙江地方又有法人私行测绘，请照知法领一体严禁。李制军查得该法人德拉布沙拉猛系法国地学会会员，前在宜良县境一带测绘，曾照会法国交涉委员饬禁，乃又潜由武定巧家厅等处私往川滇交界。查金沙江前有法人阿游马(即马那——原注)游弋，已严辞饬禁在案，今又有人潜往测绘，实属有违约章。”[14]27所以，尽管一再抗议，但外人随意测绘中国江海的现象并未有所减少。且值得注意的是，清政府虽抗议外舰随意测量中国水域，但有时又同意外舰在经批准的情况下进行测量。例如，《东方杂志》记载：“闽省沿海各处岛屿林立，近忽有英国战舰前往游弋测绘，兼督崇偌帅以该处为中国领海，未便任令测量，特即饬属阻止，一面电达外务部核示办法，外务部以此次英舰测量业经报明本部，应准前往，毋庸阻止等情电复。”[7]79又比如，有法政学员李北书等呈报，英人在三门岛北之归善领海内，“树旗划界”，进行测量。当时粤督张人骏批示，此事已经批准，系属误会，并称“洋轮测量海道，原为利便行驶起见”[11]53。从这些材料来看，当时清政府的领水主权观念仍然有限，并未充分意识到外人测量是侵犯领水主权的重要表现。 民国北京政府亦试图禁止外人私自测量。1914年世界大战爆发后，民国北京政府成立中立处，制定中立条规。该条规明确规定禁止外人私测。中立处致电各省将军巡使等称：“禁止外人私测地图已载明中立条规之内，嗣后如各该省查有前项情事，准将测绘器机及图稿一并扣留，预备将来交涉之证据。”[15]7不过，外人私测情形在此后仍有存在。9月，有消息称：冯国璋接到统率办事处函件，据称江浙沿海多次发现外人“私自测量沿海各港口形势”。统率办事处要求按照中立条规予以查禁。“查洋人测绘中国领土地图，照章应得禁阻，且现值欧战期内，交战国人民更不得测绘我中立国形势，以免违背中立条规。现既查有外人测量江浙沿海各港地图情事，亟应饬查禁阻。除分函浙将军署，饬属查禁外，希饬外海水警，转饬各巡洋舰，如有洋人在于海滩测绘地图等情，着即禁阻。倘不服从，即将绘图器具扣留，送候预备交涉等因。”[16]但是，这限于战时。至于平时，北京政府并未专门出台相应法规，外舰私测现象并未明令取缔。 外舰擅自测量中国领水是列强滥用军舰驻华特权制度的表现，严重损害了中国的领水主权。当中国政府抗议这种行为时，列强往往以航行需要等为由予以搪塞，“美国公使以为水道测量实与增进科学有关，即一八五八年中美条约所称‘增广才识’。中国政府既无力自行测量，即应允许外人代为行使此种职务，以维航路之安全。”[5]尽管列强的“理由”并不成立，但是近代中国政府在海道测绘问题上确实存在“软肋”。后来海道测量局就中外争持各国是否有权测量中国领水一案时感叹：“今览此外交旧案，当然晓然于国际关系之利害，苟我不求诸己，空谈法理，其可得乎？”[2]为了杜绝到强的擅自测量，近代中国政府亦逐步意识到自办测绘事业的必要性。本国自主测绘成为抵制外人测量的重要方法。 (责任编辑：admin) |