|
三、海道测量局成立与自主测水事业的艰难启动 现代中国真正自主测绘水道是从设立海道测量局开始的。设置这个机构的直接诱因是德、英、日等国多次在国际舆图会议上提议直接测绘中国全境，引起中国政府关注。1913年12月，驻法公使胡惟德将国际舆图会议的情形电告外交部，称：“查上次开会德国拓展测绘中国全境舆图，英不赞成，日本国亦欲承办，又有各就其势力范围分别担任之说，未经议决。此次是必重展”。此前，胡惟德曾建议由陆军、内政两部办理测绘详细舆图事宜。鉴于德、日等企图代办中国测绘，胡惟德再次向政府提出建议。外交部、参谋本部也都认为“亟宜坚持自办”，并提出自组机关进行测绘，由大总统宣布办法。为此，参谋本部于10日派人在国务会议上宣示抵制之策[27]。参谋本部随后制定了测绘计划。参谋本部指出，国际法并无准许他国测绘本国条文，各国亦无先例。“本部深知测量为国家诸大政之凭藉，至为重要，而尤宜急起直追，全力经营，免贻外人之口实，致生越俎代庖之渐。徒值国基初固，库款奇绌，每因种种之情势困难而不能贯彻本部举办测量之计划，惟有顾虑现状，择要设施。今外人既起觊觎之机，自宜急筹抵制之策。”参谋本部制定的测量计划包括三部分：一、筹备正式测量之程序，包括：1、经纬度之测定，此事本来于1912年10月由参谋本部咨请教育部，“转饬观象台切实举办”，但未见消息，参谋本部因此请国务院饬令教育部“急速进行”。2、度量衡推行，“现查度量衡之推行法案虽经工商部提交国会，未见议决。”因此，参谋本部要求国务院催促工商部“迅速设法制定”。3、水准测量。4、培养人才。“查现在我国此项人才尚少，设一旦分途任使，不敷甚多”，参谋本部建议开设高等测量教育及派员留学培养测量人才。5、舆地委员会之组织。参谋本部建议由行政院饬令内务、教育、工商、农林、海军等各部与参谋本部会商组织该委员会，“将关于万国舆地学协会一切事项急速筹备，以期参预各国测量事务而保主权”。二、迅速测量之规划，包括：分测计划(各省)、进行手续、各省测量经费、成图年限、承办各种行政地图等项。三、编制地图之预计[28]。此后，北京政府如何按照上述规划筹备测绘事务，由于资料缺乏，具体情况尚难详述。从后来的历史发展看，这些计划有的并未实现，如测绘制图，当然，有些也在推进，如参与国际测量事务。1919年，国际海道测量大会在摩洛哥举行，当时有20余国参加大会，中国亦参加了会议。此次会议明确规定缔约国非经特准不得再擅测他国海道。 1921年正式成立国际海道测量局，中国为创建国之一。但尴尬的是，中国国内没有对应的专职测量局，这种状况显然不利于参与国际测量事务。而且，一战结束后，国际社会对于领海主权重视程度提高，北京政府在这种情况下亦于1921年专门设立海界委员会讨论领海界线问题，领海界线的划定必然要求海道测量，这催生了海道测量局的设立。该会委员倪文德等讨论了海界之后，认为海界划定，“丈量经纬二度，实为切要之图”，因此建议海军部呈报国务院，“从速派员，实行堪丈，以明国界，而卫国权”。委员许继祥更明确请求“按照各国勘海成规，设立测海专局，拟于丈量海界之便，兼测本国全海，以增进军事及国际地位之利益”。海军部接到咨呈后，认为有理，遂呈文国务院。呈文指出：“查划定海界，自应由丈量入手。中国海道，因征收关税关系，任凭外人测绘成图，实与测海主权有碍，况海图为军用所关，不得专恃他人所测，以为标准。近闻日本政府曾向英国测海局请求远东海道事，此时英国无暇兼顾，应由日本代(表)为测量云云，若果见诸事实，则中国海道要隘，由彼任意勘测，贻害诚非浅鲜。”海军部认为，“诚如该委员等所陈，若非自行从事测量，则海界实无从界划”，中国亦应设立专局从事测量。不过，海军部又指出，“惟际此库储枯竭之时，自不能另立机关，致增费用”，因此建议在海军部内附设海道测量局，“派部中司员兼办，以应急需”。这一建议得到了国务院的同意[29]。海军部遂派军务司司长陈恩涛兼充海道测量局局长①。海道测量局的成立具有重要意义。“此举从表面观之，似若无关紧要，而不知内容实含有保卫海权之作用也”[29]。 海道测量局成立后，海军部指派海军总司令公署具体派员筹划测量，海总拟派浅水军舰两艘，有测量经验军官十余员，专司其事，估计沿海全线测量两年完成，经费三十万元[30]。但是，经费来源是一大问题。11月23日，海军署总司令蒋拯请求海军部向税务处商量拨用关款和借用洋员。“查测量用舰须有两艘，尚须借用海关洋员，以资襄理。至所有设立局所，以及一切费用，当此财政困难达于极点，非筹有的款，难资持久，拟请由钧部商允税务处，由关余项下，按月酌拨经费，俾资两舰经常开支，并商借海关洋员，帮同办理，以期久远而利进行。”1922年1月，海军部将海总意见转达税务处，建议海关巡工司与海道测量局联合工作，并由海关拨付经费。“查海关巡工司内设有通商口岸近港水道测量机关，备有海道绘图洋员，专司其事。今本部所设全国海道测量局，各处近港水道测量事宜，自系包括该局任务范围内之一部分。现既设立此局，近港测量水道机关理应暂行联合办理，俾利进行。该总司令既经指定测量用舰两艘，兹备有测海人员，所有督促进行事宜自应责成海道测量局长督理，其海关所属之巡工司原系归总税务司管辖，秉承贵处命令办理，似此联合进行，则军务、税务互有直辖，可无隔阂之虞。至该总司令呈请商允贵处按月酌拨经费一节，查海关巡工司所设近港测量水道机关，其经费原由海关拨给，既经联合，自应仍由海关主管拨付。至海道测量一事，亦与税务有关，经费若有增加，应请贵处维持，饬令海关筹付。一俟测量完竣，归本部专管，以后所有经费，自应由本部独立担负。领海主权，关系重要……”[31]同时，海军部代表将这一意见带到海界委员会会议上，当时税务处代表黄厚诚表示，“海道测量局拨用关款及借用人员事，总税务司颇愿尽力。”但总税务司安格联另有打算，虽表示愿意提供经费，“惟要求海道测量由其指挥办理。”这遭到了倪文德、沈成鹄等委员的反对。倪文德表示：“海道测量属于海军事权，海关未得何等允准，在巡工司局内自设近口测量水道机关，原为一时权宜之计，现海部既设海道测量局，海关应即将其近口测量机关及吨钞项下拨付测量之常费移转海部管理，以一事权，何得藉维持经费要求指挥之权。前交通部未成立以前，邮政系归海关办理，亦一时权宜之计，迨交通部成立，认邮政为四政之一，即由该部向海关收回管辖。今事同一律，尽可援例办理，即由海部咨请税务处，饬下海关移转海部管辖。”[30] 海界委员会第十四次会议时，倪文德提议海道测量局为专职机关。在其呈海军部的呈文中指出，“既经钧部咨请税务处，饬下海关，对于测海事宜互相联合办理，亟应拟定编制，在沪设局，简派局长，督促进行，俾本会所议各案，见于实行，俾可闭会结束。抑文德等更有进者，现值太平洋会议闭会之时，各国对于中国主权已允改革其囊昔侵略之倾向，海界为一国自卫自存之术，既有可乘之机，自应急速进行。事属对外，所有该局编制，应按照各国成例，定其权限。兹由会议定海道测量局编制，谨呈钧览，恳请呈府提院决议，并简派海军精通外交上级军官充任局长，庶本会闭会之后所有手续可以移交办理。”[31]这得到北京政府的批准。1922年2月，海军部派许继祥充任海道测量筹备处处长，不久正式在上海设立海道测量局，由其担任局长[32]1038。11月，海道测量局划归海军总司令节制。 许继祥任海道测量局局长后，通过海军部向财政部接洽，转饬海关总税务司将海关代办测绘事权移交该局，正式收回自办。接办之初，海道测量局面临人员、经费、技术等方面的困难。为此，海道测量局与江海关税务司商洽，并取得海关支持。“所有原办测量任务之重要洋员，仍旧聘请担任。”[33]1922年7月聘海关副巡工司米禄司(英国人)为副局长，专管测绘技术及教练测绘学员事项。同时，分派大批学员到国外考察学习。“一九二二年，政府设立海军部海道测量局，正式加入国际海道测量公会为会员，复遣大批海军官员至欧美、日本各国分习海道测量学、测地学、潮汛学及磁气等科，且有实习航空测量者。”20]2而经费方面，海道测量局亦获得由总税务司拨关余银15000两，渐次增至年拨关平银50万两[32]1039。不过，该局成立后仍面临不少困难。“该局着手伊始，极感困难，因中国对于海滨及河道向乏有关测地学之管理制或参考书等足以借镜，即或能于外国政府之案卷中得其一二，亦系十九世纪之物，陈旧不堪适用者。至创办人或有所藏，多得自海关，亦皆粗率之品，复不宜于现代之设施，于是该局成立之时，不可不先巩固其基础，凡一切测量之基本步骤，均经筹设，如子午线及平行线，亦已配备，以便测绘海岸及河道。”[20]2可见，海道测量局面临着许多挑战。 在重重困难之下，海道测量局开始了中国政府自主测绘海道的历史。海道测量局领导人意识到此事责任重大。1923年初，海道测量局对外界发表了宣言，解释海界的重要性、海界测量的重要性及中国海界被外人测量的历史与危害及海道测量局的任务等等。关于海界的重要性，宣言认为海界关系国家主权、人民利益，包括渔业权、税收权、引水权、防海权。但中国此前并未重视，导致主权丧失。关于海界测量，宣言指出，“从前我国海岸线，系由英国海军，于前清咸丰年间，擅代测量制图，以我国之领界，竟由外人越俎代庖，言之齿冷，年来水面主权，已非我有，实因我国平日海道不自测绘，界线无从明定，只得听外人自由论断。”海军当局设立海道测量局，即希望自测海界，“俾得收回一切主权”[34]。许继祥专任海道测量局局长后，拟具各种计划，立即着手选调海军初级军官充当测量员，对长江下游进行了测量，并拟对全国各口岸陆续进行测绘。长江下游航道的测绘取得了重大进展，并出版了一些海图。例如至1923年8月，该局就刊印了“现由南京上至鸡头山，下至天河口各图”[35]。此后，又陆续出版了长江下游各段海道图。如至1926年，出版了“第一百六十八号扬子江水道安庆至九江分图第四幅，小孤山至八里江口之新图”。据当时申报报道，该水道图“测绘精美，图说详明，洵航海家、地学家必需之品也。”[36]海道测量局的工作得到了当时舆论的赞赏。例如当海道测量局出版长江下游吴淞至南通江边一带海图后，《申报》就对比海关当局原来所出海图，指出海关所出图纸“但无经纬线，不甚准确”，而海道测量局所出海图“均异常明晰”[37]。海道测量局的工作可谓“猛进”。“因中国亟需海道测量之工作，故该局进行益力，且已与政府之各技术机关及外国海道测量局等发生密切关系，而以其国际海道测量公会会员之资格，获得相当之权利并应负之义务。如目下业经刊行者，计海道图六十种及各种专刊，又有潮汐表、航船布告——上年计发航船布告三十万份之多——灯塔、标杆、浮标表等，其在编制中者，有航路方向表、各口岸求向录及其他海事刊物等，均系会员所应行之工作也。”[20]2海道测量局还在“海界划分”方面作出了一定贡献。例如，为了协助政府对日交涉海界问题，海道测量局专门测具沿海详图送呈海军部[38]。 当然，海道测量局的成绩亦不应被高估。由于经费及技术等原因，海道测量局成立后测量的主要水道限于长江下游及沿海海口，大规模的海岸线测量并未举行。1935年有人对于海道测量局的工作进行总结指出：“该局成立已十四年，因经费不足，及时间缺乏，迄未举行全世界最长之本国海岸线之地文测量。”[20]1还应指出的是，此时，海关仍然掌握部分测量权。 海道测量局的成立，有利于水道测量事业的民族化。在开办自测业务的同时，海道测量局呈文海军部，请求提交国民政府国务会议，采取措施禁止外人自由测绘中国领水。在1922年7月16日的呈文中，海道测量局称：“窃维领水测量制图，系国家之固有主权，未得领土主权国之同意，他国不得擅行代庖，此属各国所共禁者。从前中国未入国际团，他国在我沿海沿江测量制图，藉口增进科学知识，及为慈善事业。按此仅为偏面之理由，实与公例有背。……应由外交部照会公使团，本国沿海沿江测量制图，业已专任职局办理，各国如欲查考公共航行之水道情形，可与职局接洽，此后未得中央政府明认同意，不可自由测量本国领水，以符公例而重主权。”[39]海军部当即据此提出议案，送交国务会议。国务院经讨论后，答复海军部：“贵部提议限制各国测量本国领水，并裁并各机关，骈枝测量经费一案，经国务会议议决，由主管机关接洽后，交外交部办理等因。”[40]随后，海军部将此咨送外交部，要求照案办理。外交部认为，“限制外国测量本国领水，系国家应有主权，自可由部照会外交团，郑重声明。至测量局明定权限各节，系属内政范围，似无通告外交团之必要。”[41]随即，外交部照会各国驻华使馆，嗣后禁止外人自由测绘中国领水。这标志着中国政府正式禁止外人自由测绘中国领水政策的确立，意味着中国政府领水主权意识的进一步增强。当然，由于列强长期以来享有测绘“特权”，中国政府的照会并不能完全阻止列强军舰的自由测绘行动。海道测量局成立后，外舰测量中国领水事件仍有发生，且列强还利用海关干涉中国的测绘事权。这种局面延续到南京国民政府时期。 (责任编辑：admin) |