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二、海道测量局成立前中国政府谋划自主测水的努力 由于缺乏测绘技术，20世纪以前，中国没有进行过全国性水道测量，以至于近代中国海军及轮船招商局等航运企业使用的航道图多是从英国购置。海关总税务司曾指出：“众所周知，英国海军部系绘制世界海图之大机构，中国江海所用水道图均出自英国海军部。多年来，英国政府为补充海图，使海图不过时，在中国水域一直驻有测量船只。”[17]352而毋庸讳言的是，英国海军测绘中国水域，印制航行图，是侵犯中国领水主权的重要表现。 依赖外人海图显然不利于中国领水主权的维护。例如1909年，日人窥伺东沙岛，引起中日之间的交涉。当时，外务部要求两江总督提供一些资料以备交涉。江督找了一些旧图回复，称中国地图“未见有绘至此岛”，“以英海部一千八百八十六年所刊海图考之，按此经纬线之处，并无岛屿”，他推测“是必英国刊图时，尚未见此岛”，又称中外地图“皆未见有此岛”，“今欲证明其为何国属地，其地尚在小吕宋以南，距中国海岸千里而遥，以其为中国属地之据，各国皆无从考核。今日人已树国旗，若欲与之交涉，非先自考出确切凭据，无从着手。”对此，两广总督张人骏就批评两江总督犯了错误，“按江督以英海部所刊海图为据，而忘其为十一前所刊，陈旧之物，今日已不适于用，遂几为其所误。”从这一事件可以看出，依赖外人海图势必误事。张人骏亦因此提出了自测海图的建议，“此以知外人所刊之海图，吾国宜择其新出者，时时译刊，更宜自行派员测绘，时时修改，庶有事时或得其用也。”[18]216-217这一建议得到了外务部的赞同，“外务部鉴于间岛、东沙岛之交涉，拟将我国领海权内所有华侨殖居各岛暨无名大小荒岛，由部派委精于外交人员，会同七省海图局实地勘测，绘具图说，标立石志。一切距离里数，经纬各线，岛中气候、土质，有无外人探测，是否交通海界，均须详明编查，咨部核定，以便照会各使，嗣后我国勘定各岛，无论何国均不准以无名荒岛任意侵占。迨经交涉，反生种种争持，致碍邦交，并咨沿海各省督抚，随时饬派军舰巡视，以免损失海权”[19]12。不过，此时清政府测绘海图，仍抱着临时应付的心态，要求测绘的地方也限于那些可能引起中外纠纷的“荒岛”。至于大规模的海道测量，尚未提上议事日程。 随着国家主权观念的产生，20世纪初的中国人逐步意识到自绘海图的重要性。但鉴于测绘技术的缺乏，故最初有人在《交通官报》上发表文章主张翻译英图作为中国办理海图的基础。“今吾国办理海图，固宜取法于英为上策，虽现时海军正在筹办，尚无可供测量之船，然英图俱在，似可因其已有之说为之译出，而后参以吾国诸书之言，刊为全套。”[12]3 翻译海图只是最初自绘海图的无奈选择，根本的，应该是自身掌握测绘技术，自主进行测量，制作海图。这自然需要成立专门的测量机构。这个机构的酝酿和产生经历了较长时间。在1904年以前，中国没有海道测量机构，也没有意识到测量水道的必要性，“滨海及通商口岸之测量工作多由英国等海军为之。”1904年以后，中国开始注意自办测量事业，但一开始就受海关控制。直至1922年，中国水道测量事业主要由外国人控制的海关负责，具体来说由江海关税务司掌握，执行者是巡江司。因此，在这一阶段，中国水道测量基本上由外人客卿控制。“自一九○四年至一九二二年，中国各海之商务及航业突飞猛进，测量工作遂移归海关及各疏浚机关办理。然此殊不合航行条件，仅为暂时之计划而已。且因缺乏测地学之管理及程序，致此测量工作极为幼稚，既限于局部性质，复不经济，与世界海道测量范围不相吻合。迨大战之后，中国沿海各省贸易渐见发达，于是海道测量之事务始为人所重视。”[20]1在海关掌握测量权的时代，中国当然无法确保水道信息安全。海关测量水道并非测量事务民族化方向，且弊端颇多，例如测绘主要基于外商航运服务，多集中在长江及沿海通商口岸，并没有系统测绘中国领水，所制之图亦非专业。此外值得注意的是，在海关办理测绘业务的同时，外舰仍擅自测量中国领水，洋人客卿管理的海关自然存在诸多疏失。 总的来说，在1922年前，中国水道测量工作直接、间接掌握在外人手中。直到1922年这种局面才改变，这一年，中国政府成立了专门办理海道测绘事务的海道测量局，开始从海关手中收回测量权，且明令禁止外人私自测绘。 当然，水道测量事务民族化并非始于1922年海道测量局的成立。中国政府筹划自主办理测量海道工作酝酿于清末最后几年。当时中日之间发生渤海湾渔业交涉案、二辰丸案、东沙岛交涉案等，清政府因此开始注意海界问题，而海界的确立势必需要海道测绘。当时的尴尬是中国没有自己的海图。沿海一些督抚大臣意识到了问题的严重性，两江总督、两广总督、直隶总督等纷纷主张自办测海事业。当时两江总督在咨陆军部、北洋大臣时指出：“查海图为国家领海主权所系，而界线尤关紧要。遇海战时，凡中立国应守之权利、责任，全视界线以为衡。至于沿海岛屿形势区域，尤须有确切地名而后一览了然，于扼要设防方可以筹布置。渔业，特其一端耳！然两国交界之地设无正确之海图界线划分域限，往往因渔业而启争端，所关亦即匪细。但必先有国防军用之海图，而后渔业海图有所从出。中国海疆辽阔，岛屿港汊纷罗错出，因向无精确海图，不独于形势地理上无可考见，即所在地名亦复茫然迷于所向。间有其地为外人所垂涎，并且为外人所指索而中国曾不知其地究归何属者，此其为害，殆不可言。现当筹议扩张海军之际，而中国海军所用海图犹藉英国海军所绘之图以为底本，殊不足以昭慎重。即将地名访询确实，详为更正。而岛屿有无遗落，汊港有无混淆，非自行实测勘量、绘图列说，将何以资校核而订谬讹。所禀请设海图局测绘研究编纂图志，洵为目前当务之急。”[21]13-14，总1602-1603两江总督在此时提出了测绘海图的建议，并得到了中央政府的支持。“中国应绘完全领海全图，前由江督倡议，拟行联合划一绘法，已由陆军部核准定议，并咨商各省筹酌一切。现下部中提议，领海界线关系国家主权，现值扩张海军，振兴渔业，应将界线划清，绘列精确详图，宣布中外，共相遵守。惟查中国沿边领海，由奉直起，计中经鲁、苏、浙、闽以至极点之广东，绵长三千余里，欲行详绘全图，自应从测量、研究、编纂入手。惟与其由各省分办，散漫迟延，而不能统一，仍不若在适中地方专设局所，由一处承任，分途测绘办理。即照江督原议，在该处设局开办，以南洋为中心点，分上下两路：上路由苏海经渤海、直海以至奉天海面；下路由苏海经浙海、闽海以至广东海面。准于明春先办北向一带海图，将来东南各处及粤海亦拟并归测办。刻已由部将此事详咨各该省矣。”[22]31-32遗憾的是，这一大规模测绘计划并没有实质展开。晚清最后几年的测海重点放在岛屿测绘方面。1910年，清政府外务部以日本等国觊觎中国海权，纠纷不断，拟令海军部测绘中国领海内岛屿，以保主权。“外务部以渤海湾交涉迄未议结，此系我国领海，岂可任人侵略，亟应派委精于测绘人员实地勘测，凡中国领海权内所有华侨殖居各岛及大小荒岛均须绘具图说，标立石址，咨部核定，以便照会各驻使，嗣后凡中国勘定各岛，不得任意侵占，并咨沿海各该督抚，随时饬派军舰巡视情形，俾免损失海权，以维邦交而资保护。”[23] 为了统一测绘事权，清政府在官制方面亦作了调整。1911年4月，海军部所拟暂行官制奏折，提到该部拟设立侦测科负责此事，这是中国政府在中央设立测海机构的开始。“所余侦测一科，查其掌管事项与外国之水路部大致相同。外国水路部系独立机关。惟现时中国海军规模尚待推广，自不必仿其独立之制，致涉铺张。然测海、制图实为海军重要事件，亦不可不予立基础，以图扩充。今拟将该科改隶军学司，所有一切侦测事宜照旧责令经营，并随时察看情形，添置测量海道器具、印刷图籍机件，以期逐渐推广。俟规模粗有端倪，再行另案奏明，请旨设立局所，专司侦测事宜。”[24]524随后，海军部拟定了一些主要港湾的测绘计划。“海军部以中国现有军港占天然形势，可供建筑之用者甚多，除象山附近各港正在建筑外，其余港湾如渤海、黄海、东海、南海等处尚无详细地图，近已由部制成表册，饬司派员克期前往各该处测绘，制作详图，以备应用。”测绘地点包括营口、锦州澳、大沽口、北塘口、秦皇岛、大东沟、长山列岛、大连湾、旅顺口、芝罘港、威海卫、荣城湾、靖海湾、胶州湾、扬子江、舟山、象山港、三门湾、台州湾、温州湾、三沙湾、福州湾、海坛岛、厦门港、汕头港、广东湾、广州湾、海口所、榆林港等[25]。但是，这些计划多尚未实施清政府就垮台了。 民国建立之初，亦筹划自设测绘机构。从官制设置看，当时负责测绘事务的是内务部与海军部。内务部主要负责陆地测量，而海军部则负责海道测量。在海军部官制中设立军务司专司海道测量，其职掌包括：关于测绘江海各线路、军港、要港等事项；关于领海界线事项；关于调查沿江沿海灯塔、灯杆、浮桩等事项；关于航海之保安及颁布航路警告等事项[26]18。但是，这些只是官制文件规定，实际上由于测绘事项仍由海关洋员控制，海军部军务司根本无法落实测量职掌。 (责任编辑：admin) |