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四、南京国民政府收回海道测量权的努力 1929年5月，南京国民政府海军部成立。该部成立后积极从事收回海权的活动。7月3日，海军部呈请行政院转呈国民政府要求统一审查海图[42]241-242。“海军部因鉴于本国水道海岸及潮汐各图标，向由国内各机关自由刊制，不但图式差殊，纪载不确，且领水测绘，失所专司，特呈请行政院，转呈国府，明令水道测绘图表，须由海部审定，以资划一。”海军部指出，水道测量局成立八年，但各机关仍自由刊行海图。“甚有未娴制图技术，擅将测量所得之纪录，寄交外国海道测量局，代为绘制图表，并沿用外国机关名称，不但本国领水测绘，失所专司，贻羞国际，而图表纪载，又未正确，用者每致歧误，流弊滋多。”因此，海军部要求行政院明令禁止此类行为，此后“所有海关及浚江、港务各局，拟制之图表，应送交海道测量局检查。”[43]这一建议得到了批准。 为了使海道测量局统一测政具有合法依据，海军部随后于11月颁布了海道测量局暂行条例。该条例第一条明确规定：“海道测量局直隶海军部，掌理全国水道测绘各项业务之规划与实施，各国水道图之收集与保管，及海洋测政事宜”[44]5。针对各种私自测绘制图行为，参谋本部与海军部拟定了《水陆地图审查条例》予以规范。1930年1月27日，两部会呈时指出：“窃查陆海军要塞位置、军港、要港、军用航空站等处，关系国防，应严禁自由测绘。至陆地之险要区域，江河之私有领水，东西各国，亦限制制版发行。此外，大地之磁力，水路之变更，海岸之潮汐水准，其测定图表，虽与兵要无直接关系，但检计能否准确，量度是否划一，须详加考核，以昭国信。凡此审查之员，应由参谋本部、海军部所辖之测量局分别担负。年来外人纷行私测，而国内坊间所售之图，又不经审查之手续，自行编辑发行，非直接与国防有关，即间接为技术所系。海军部对于水道图表，应由海军部审定，交由海道测量局刊行及集成。前经海军部呈奉钧府核准，并由行政院令饬关系机关遵行有案……此项法令之约束，应并及制版人、印刷人及发行人，亟宜拟订水陆地图审查条例，俾得切实执行，兹职部拟订水陆地图审查条例，共八条，以巩国防而重测政。”国民政府据此颁布《水陆地图审查条例》。该条例共八条，其第一条禁止非法的水陆要塞测绘及制图。“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，不得自由测勘及制图。”第二条和第三条规定本国地图、水道图等制版发行权归属。“现在出版之地图、水道图，如参谋本部、海军部认为兵要或有兵要关系者，通行各机关、各省区行政机关禁止其刊行”，“刊行水陆图表，备供国际通用者，除系参谋本部、海军部所辖测量局承办外，非经参谋本部、海军部会同审定，不得制版、印刷或发行，其为土地测量专供建设之用者，不在此限。”[45]1931年8月24日，国民政府又公布了《修正水陆地图审查条例》。该修正条例将审查权利予以变更，其第一条规定：“(一)凡出版之本国水陆地图，除由参谋本部、海军部、内政部编制者外，非经审查认可，不得注册发行。(二)本条例审查事务由参谋本部、内政部、外交部、海军部、教育部、蒙藏委员会组织水陆地图审查委员会办理之。”同时，该条例明确禁止非法私测行为。其第六条规定“凡非中华民国人民不得在中国领土、领水、领空区域内施行测绘”，第七条规定“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，均不得自由测勘或制图”[46]5-7。除地图审查条例外，是年9月18日还公布了《要塞堡垒地带法》。该法主要针对江宁、镇江、江阴、吴淞、镇海、武汉、闽厦、虎门、长洲等处要塞予以保护，禁止私自测量[47]44。上述法律法规对于非法测量的处罚作出明确规定，如要塞堡垒地带法第三、第四两条明文规定私测者“处一年以下之有期徒刑。”[48]68 上述法律法规的颁行有利于中国水陆测绘及制图的规范化，对于制止非法私测和制图有一定作用。不过，该条例公布后，水道测量权的收回仍面临困难： 第一，外舰违约测绘、制图之事仍然存在。 尽管中国政府已经宣布，未经允许，外人禁止私测中国领水，但外人仍时有违反。如1930年8月16日，有日船在东沙岛西南相距三海里处下锚，“且带摄影机，任意拍摄照片”。海军部因此咨请外交部向日方提出警告[49]。12月11日，又有某国大战舰一艘，带小电船四艘在广东阳江沿海测量。当时《中央日报》指出：“查禁止外人在内地摄影，早经国府三令五申，今外人迳行测量我国领海，外交当局，亟应严重抗议，以挽国权云。”[50]1931年6月24日，海军部致函外交部指出：“兹查法国海军水道测量局出有海南岛北岸新图，英国海军水道测量局出有珠江水道图，及扬子江引水英人罗玉山出有测绘汉口至宜昌略图等，均未得本国政府特许，实属违约擅测。”[51]172-173对于外国海军的擅自测量，外交部亦多次予以交涉，但仍无法杜绝类似事件发生。例如当年11月29日，英国军舰一艘及电船二艘在新会县测绘。12月2日，赤溪县发现黄芽岛海面有英国军舰一艘游弋测量，此后又有六艘在中山县、台山县等处测绘[52]14，15。获得报告后，国民政府外交部“当即派员先向驻广州英总领事提出质问，究竟该英舰此次在该两县属海岸一带竖旗测量，是何原因？同时并向英总领事声明：自后非先得我政府允许，英舰不得在中国海岸擅自测量！以重主权，而免误会。”[53]98英国领事已允查明答复，至于交涉后的情况不得而知。 除英国之外，日本军舰的测量亦时有发生。这年5月18日日舰芙蓉号驶入江苏灌云县，沿途停留摄影。6月20日，中国外交部对此进行抗议，称“此种行动，系属违背国际惯例，且侵犯中国主权”。但日本驻华代办回答：“日本巡洋舰果有自灌河直驶至响水口，沿途摄影情事，但此为和平举动，毫无敌意，且摄影则在要塞地带以外，不过前往观光，不能视为违背国际惯例，或侵害中国主权”。7月21日，中国外交部再次抗议，但日本仍不认错[9]282-283。日本海军和其他人员在中国境内进行类似“观光”活动很多，经常引发中方抗议。 此后，国民政府对于防备外人测绘的警惕性明显提高。例如，1933年，日商打捞福庆沉轮货件，外交部即请海军部派舰监视，“于保护之外，尤须严密监视该日商，不得藉打捞沉轮另有测绘沿江要塞举动”[54]34。但是，在国势强弱对比悬殊的情况下，外人自由测量的现象并未能杜绝。正因为如此，在抗战时期中国商船驾驶员总会在《收回航权建议书》中明确提出请求政府禁止外人在中国沿海任意自由测量，该书指出：“沿海任意让外人自由测量，无异便利外人对吾之军事行动。”[55]7当然，抗战时期，国民政府对此类问题亦无暇顾及，只是在中美、中英新约签订时，要求英美军舰出入中国领水需要遵照国际惯例。这一主张在这些条约中得到贯彻，但是，条约的规定并不意味着英美会完全遵守。抗日战争刚结束，国民政府对于外舰进行分类管理，除美国军舰外要求各国军舰驶入中国需要遵照国际惯例。但英国海军仍试图以战前的思维行事，故中英双方曾一再发生冲突。抗战结束后不久，英国海军方面即向国民政府提出派其军舰“却伦哲”号测量厦门、汕头等港口。“关于测量之缘由，刻经向海军当局方面声明，系藉以清查沉没港内破烂船只之方位，以此种破船沉没该两处海面者，闻为数不尠，同时并将港内河床深浅位置之移易查明，绘制图则，以此项深浅位置之转移，自战事发生后，即无后记录也。”[56]这一要求遭到了中国海军总司令部的拒绝[57]。国民政府亦要求外交部“婉辞拒绝”[58]。1946年初，英国驻华公使照会中国外交部，希望允准英舰测量珠江。英使称，“接英太平洋舰队司令电称，珠江扫雷工作，二月中旬可以完竣。在该江开放大量运输之前，实有测量河道之必要。此项测量工作可与已在进行中之扫雷同时并行。现香港已准备必要人员，请转有关当局，惠允测量等由。”外交部本来拟“予以同意”，不过提出“惟该江系我内河，似应由我方派员随同英方测量人员共同工作，以资监视。”[但是，蒋介石不同意。国民政府遂指示外交部“希予婉拒”。3月25日，英国1082号海军汽艇及另一汽艇，在虎门沙角码头，试图擅自测量。在面对中方查询时，该舰竟然武装抗拒。外交部认为，“查英舰此举虽未遂行其测量之目的，但已驶入我领海，复持械相胁，实侵犯我国主权，并易引起误会”。中央政府因此致电张发奎，“今后如有破坏我国主权等事件，应以武力制止。”[60]同时，外交部照会英方，要求以后注意避免类似事件发生。“查上项英国舰艇并未于事先依照通常国际惯例，由英国政府向中国政府请求获得允许，即驶入中国领海内强行测量水位，中国政府获悉之余，深为诧异。事先既未获得允许则当地守备部队自无从预知该艇之移动。”[61] 从上述事例可以看出，中国的水道测量权实际上一直受到外舰的挑战，不过中国政府尤其是海军部门对于此项主权日益重视，对外舰的测量行动多设法加以阻止。南京国民政府成立后，明令禁止外人擅自测量，并对外人的一些测量活动予以制止和抗议，在一定程度上减少了外舰的测量活动。 (责任编辑：admin) |