|
二、公共利益的边界如何界定：20世纪中期管制性征收土地的司法进程 Mugler一案的历史意义毋庸置疑。它为“影响公共利益”而管制私人财产提供了极为有力的正当性理由，尽管“英国从其远古时代，美国自其殖民地时期就开始对渡口、公共运输工具、出租马车赶车人、面板师傅、磨坊主等等进行管制。”(30)正是由于管制性征收以促进公共利益为目标，虽然其对某些地产所有人的产权加以限制，但总体上则促进了社会的发展。人们认为，这种限制是一种“来自政府的帮助”，是“受欢迎的、必要的而且当然是完全应该的。都市的区域划分、土地使用的限制，以及都市计划都是恰到好处的案例。”(31) 但是，公共利益是一个高度概括和抽象的概念。最高法院自Mugler一案后，并未对管制性征收土地问题画出一个清晰的路线图。于是，在1922年的Pennsylvania Coal Co.v.Mahon一案中，联邦最高院尝试对管制性征收进行一个全面性总结。 Pennsylvania Coal Co.案是一个典型的治安权侵扰土地的案件。案件的发生地是位于宾夕法尼亚州的一个产煤县。由于长期的煤矿开采，支撑地表的煤层已经不复存在，地面下沉乃至塌陷，因此会导致人身伤害和财产损失。在转让某地块的地契中，地表和地底的所有权被划分给不同的所有人。地契亦明文规定，地表所有人放弃任何基于地底使用而造成的损失的求偿权。宾夕法尼亚煤矿公司作为地底的所有人，因此可以不顾地表的状况而随意开采。但是在1921年，情况发生了变化。宾夕法尼亚州颁布的一项立法禁止在居住区采取可能导致地表塌陷的采矿活动。据此，地表所有人从法院申请到禁令，禁止煤矿公司在其土地的地底采煤。宾夕法尼亚煤矿公司因此诉请法院撤销禁令，其理由是禁令所依据的制定法违反了宪法的规定而剥夺了其采矿权。 最高法院在分析本案时，毫无疑问将公共利益问题作为一个重要的因素。霍姆斯大法官在判决书中这样写道：“本案牵扯的是一座独立的私人房屋。但即使如此，这里面也涉及到公共利益，其实在合众国的每一个买卖活动中都会涉及到公共利益。某些既存的权利会因出于公共利益的考虑而被修正。但是，在正常的私人事务中，公共利益并不能为政府的干涉提供正当理由。本案中对房屋造成的损失并不是一个对公共利益造成的妨害……这种损失既不具有普遍性亦不具有公共性。本案中的制定法只体现出有限的公共利益因素……它也未能提供保护人身安全的正当理由，因为一个告示就能做到提醒注意人身安全……该制定法的规定在很大程度上是一种征收行为。它力图剥夺所有人为宾夕法尼亚法律所认可的土地所有权，一个很有价值的权利。”(32) 虽然本案中，霍姆斯大法官最终判决宾夕法尼亚州的那部制定法不能以公共利益为理由实际上征收煤矿公司的采矿权，因而煤矿公司能获得政府的补偿。但是，其在判词中对政府使用管制性征收的权力赋予了理论上“无限”的可能。如果认定“每一个买卖活动中都会涉及到公共利益”，政府的手是否会伸得太长了？对于政府能够据此侵害私人产权之虞，霍姆斯并非没有考虑。 霍姆斯大法官认识到，如果治安权为绝对地保护公共利益提供了正当化的依据，人类的本性会有这样一种天然的倾向性，那就是不断地充实这种依据，最终私人财产权将不复存在。(33)为了避免这种风险，霍姆斯大法官指出，“长久以来，法院认定某些价值的享用是受到默示的限制的。它们因此必须服从治安权的管制。但是这些默示的限制本身必须有个限度……在确定这个限度时应该考虑的因素之一应该是（财产价值）减损的程度，如果减损达到一定的程度，就必须给予赔偿……”(34)因此，衡量公共利益的影响，“就是一个程度的问题。对此，任何一个一般性的命题都不能解决。”(35)那么这个程度怎么确定呢？霍姆斯法官提出了一个所谓“管得太多”（go too far）的检测标准，即管制财产的法规对财产的限制不能达到管得太多的程度，否则政府需要承担补偿所有人的责任。(36)按照霍姆斯大法官的观念，只要一个法规降低了财产的价值或阻止所有人完全按照自己的意愿处理自己的财产，那么对此种限制财产权行使的行为要求赔偿就不算过分。如果一个法规允许财产能够获得产出性的经济用途，该财产即获得了价值。因此，此法院也不会认为此部法规拒斥了所有合理的对财产的经济性利用。此时，管制性征收不成立，所有人有权求偿。 由此可见，霍姆斯法官虽然对公共利益有着极为宽泛的理解，但是Pennsylvania Coal Co.案与Mugler案有一个显著的不同。Mugler案的核心问题在于赋予管制性征收正当性，而Pennsylvania Coal Co.案则走到了另一个方向：当法院有理由认为公共机关不公正地对待了产权人，法院将会有相当的自由裁量权为遭受管制性征收影响的产权人提供补偿。如果将Mugler案与Pennsylvania Coal Co.案合并在一起进行观察，我们会看到管理性征收为地产权勾勒出一个公共利益环绕的弹性边界。 Pennsylvania Coal Co.案的判决，在美国法律史乃至美国社会发展中均具有相当重要的分量。霍姆斯法官实际上承认了政府具有广泛的规制社会行为的权力，尽管这种权力的行使受到公共利益原则的限制。这就不难理解，在罗斯福新政时期，政府为何能从自由主义的立场上“退化”。在关于地产权的利用方面，一个典型的例子就是《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》，以及依据此法令成立了田纳西河流域管理总署。 成立田纳西河流域管理总署的目的是维持和经营政府在阿拉巴马州麻梭浅滩的财产。它具有收买地产、建筑水坝与电厂、拟定洪水控制计划、重新造林等广泛的权力，这是“新政”计划里最有持久意义的一项成就。虽然这项法令影响了许多财团，也受到无数的有法律根据的攻击，最高法院却一直支持这个法律。(37) 尽管Pennsylvania Coal Co.案具有重要的历史意义，但是其也并非完美无缺。它并没有提供一个机制衡量公共利益的诉求是否恰当地限制了地产权的行使，也没进一步明晰一部法规怎么样才算管得太多了。正是因此，最高法院为了评估治安权是否真的过多地干涉了所有人行使其权利，采取了比较公共利益的增长和私人权益损失的方法。一个典型的案例是1946年的United States v.Causby案。在该案中，美国空军的战斗机低空飞过了一个养鸡场的上方，导致了150只鸡的死亡。最高法院指出，土地上方的天空不能为个人提供一个土地所有权，因为个人“对天空享有私人产权会阻塞天空中的航道这些空中的高速公路，从而严重地干扰了控制和发展空中作业中的公共利益。”有鉴于此，养鸡场的主人很显然并不是天空的所有人，也无权认定战斗机侵入了其土地从而获得赔偿。但是，在衡量政府行为是否干扰了土地所有人的正常行为时，法院需要衡量的“不是征收人的收益，而是所有人的损失……由于战斗机飞行的频率高和高度低，地产所有人几乎不能以任何方法利用土地，他们的损失是彻底的。这就如同政府完全占有这片土地一样。”(38)本案情形特殊，所有人完全彻底地丧失使用土地的能力，其损失程度之大显而易见。在其他情形下，如何认定损失，可以考虑在未受侵扰时土地的市场价值(39)。 Causby案从表面上看，是确立了一个相对容易把握的确定政府是否管得太多的标准，但更为显著的作用其实是认可了政府在行使管制权力的时候，已经不是单纯地用来促进公共健康、安全和福利等传统公共利益，而是实际上成为了一个市场参与者。这一方面无疑扩大了政府管制的权力，另一方面则使得政府更加倾向给受到管制性征收的所有人提供补偿，只要他有理由证明其损失程度要大于政府的收益。(40) 上述案例表明，最高法院某种程度上“放纵”政府通过治安权来规制财产。因此，治安权的管制对于土地征用法学中正在变动中的财产权概念具有最大的影响。这些管制变得相当普遍，以至于不熟悉土地使用管制，就没有充分理解当代财产法。取决于某种观点，城市规划和相关法规，对于日益增加社会责任或对于私有、敬意和合法权利大量受到政府干预的土地所有人来说，都已经变成了法律通用术语。(41) (责任编辑：admin) |