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三、 公共利益的弱化与市场因素的强化：1978年后管制性征收土地的司法转变 正如上文所述，管制性征收让政府获得了越来越大的权力，对社会生活的干预程度不断增强。也恰恰是由于政府在管制性征收所扮演的角色越来越像一个直接参与市场竞争的企业，政府决策者的行为与财产法、侵权法和公司法所预设的、理性的追求利润最大化的公司一样。正因如此，人们认为美国的政府管理越来越多地呈现出商业特征并且在不断地褪去行政化的色彩。(42)在这种情形下，简单地考虑公共利益的收益和土地所有人的损失，显然无法满足一个类似公司的政府在市场中的最佳决策要求。管制性征收面临着极大的挑战。1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City一案对此问题做出了全面的回应。 在Penn Central Transportation Co.一案中，纽约市的《地标保护法》将纽约市中最著名的建筑物之一 —中央大火车站确定为地标。要想改变地标建筑物的任何外部设计风格或在原址上兴建任何新的建筑物都要经过地标保护委员会的批准。中央大火车站的所有人—佩恩中央运输公司把火车站之上的空间出租，而承租方要在火车站上空建造高楼。地标委员会没有批准承租方的建筑计划。佩恩中央运输公司和承租方将纽约市政府告上法庭。他们认为，《地标保护法》的实施确实通过保护具有相当历史文化价值的地标而促进了公共利益，但是却妨害他们正常使用土地的权利，极大地降低了土地的价值。更为重要的是，政府管制性征收针对的应该是对社会造成危害后果的土地利用行为，而兴建高楼作为办公之用则是对社会有益的行为。因此，禁止建造高楼的管制性征收土地行为没有合理的依据。 对于佩恩中央运输公司的诉求，布伦南大法官首先还是从公共利益与私人权益的比较出发。他认为，本案需要考虑政府的管制行为是否显著地降低了火车站的价值。单从直接的经济损失而言，不可谓不巨大：由于无法建造办公楼，将会损失四千万美元的租金。但是，造成这个损失的主要原因，并不是政府的行为主动“侵入”了私人的土地。对于管制性征收的合法性而言，法院需要考虑的是政府侵入的性质，而不是因此产生的损失。(43)本案和Causby一案最大的区别在于，Causby一案中空军的战斗机确实从土地所有人的上空飞过，这是直接侵入的典型表现，因此政府应对管制性征收造成的损失承担责任。本案中地标保护委员会否决建造办公楼的行为显然不构成这种程度的直接侵入。更何况，《地标保护法》完全没有改变火车站的面貌，也未对火车站的运营及收益有什么影响。据此，最高法院认定这是一个合法的管制性土地的案件。 魔鬼总在细节中。布伦南法官的判决说理虽然还是围绕着公共利益和私人损益之间的主线展开，但他却借此将市场因素全面纳入到管制性征收土地的案件中来。他指出，对于征收造成正当和公正的经济损失的程度，“在本质上是专门的事实调查标准”，因而不存在任何“固定公式” 。但是，为了合理地作出判断，需要考虑如下的标准：管制行为对权利人的经济影响，管制行为对投资预期的显著影响以及政府行为的性质。(44) 布伦南法官的寥寥数语，深刻指出了政府在管制性征收中不断强化的市场主体形象。对于经济影响的权衡，对于投资预期的计算，很明显都是典型的市场行为。政府如果在管制性征收中考虑这些因素，那就意味着政府不仅仅是在进行行政管理，很大程度上也不自觉地陷入到市场当中。对于公共利益的关涉逐渐让步于市场因素的影响。 如果说Penn Central Transportation Co.一案中还把公共利益作为一个重要的考虑因素，由于最高法院的判决在事实上把管制性征收行为越来越推向市场，到了20世纪的最后十年，公共利益不断让位于政府对管制性征收能够带来什么样的市场后果的关注。1992年的Lucas v.South Carolina Coastal Council一案则是典型的例证。 在Lucas一案中，为了防止风暴对海岸的侵蚀，南卡罗来纳州依据《海岸管理法》决定封闭海岸的某些区域，这些区域内的土地不能进行开发。原告的土地恰好就属于这种情况。原告诉称，由于政府禁止他对财产进行任何形式的开发，他失去了合理使用土地的可能，也无法获得随之而来的投资，这样整片土地就变得没有什么价值了。斯卡利亚大法官承认，禁止开发的规定确实剥夺了原告合理地进行经济性开发地块的权利(45)，这意味着政府理应作出赔偿。(46)本案的意义已经远远超出了裁决是否赔偿的问题。斯卡利亚大法官在判词中指出，存在着一种全新的管制行为，在判断这种管制型征收行为是否突破了合理的程度而需要赔偿时，不需要考虑公共利益问题。(47) 斯卡利亚大法官的此种态度使我们有理由相信，在进行管制性征收的时候，政府会越来越多地衡量市场因素。就如同在本案中，作为一个理性的市场参与者，原告会计算开发土地的收益和开发完毕后防治侵蚀的成本之间的差价，以决定是否做出开发土地的决定。政府在决定是否对管制性征收土地进行赔偿的时候，如果弱化公共利益的考量，那么也会成为一个理性的市场人：政府在对征收行为提供补偿行为时，其实是在避免一种“财政幻象”——政府支付赔偿可以确保政府的决策者能够全面考虑他们行为的成本。如果不进行赔偿，成本—收益的权衡将不会不偏不倚，因为决策者会低估他们不直接承担的成本，但是却不从不会低估收益。(48)这样，管制性征收是否合理，是否维护了公共利益，都会让步于政府的经济考虑。 美国学者费舍尔对本案做了一个详细的考察后(49)，认为斯卡利亚大法官的裁决表达了一种公共选择的见解。只不过这种公共选择中的经济和市场因素占有重要的地位。的确，斯卡利亚大法官有理由担忧，如果法院支持规制对公共利益造成不利影响的行为的法律，立法机关就会重新修饰法律语言来满足法院的要求。举一个斯卡利亚大法官并未使用的例子：如果能极大地降低一条高速公路的造价，政府可能会把在高速公路通过区域既有的建筑和商业设施说成是不利于公共利益的。对于公路建造商来说，这些建筑对他们确实是有害的，而擅长在某些领域开展工作的人总能找到有说服力的理由证明对他们工作不利的行为能够损害公共利益。基于这样一个理论，某些政府机关同样具备这种说服的能力，比如环保部门和规划部门，因为他们确实是各自领域内的专家。正因如此，政府在进行管制性征收的时候能够占有事实上的优势地位。这样，政府就可以进行一个成本的比较，以决定是否实行管制性征收。在本案中，政府无需放弃高速公路等基础设施建设的资金来补贴保护海岸的支出，而由此承担不利后果的将是一小部分土地所有人。为了支付高额的保护海岸的费用，政府将会在已经高企的预算之外额外进行支付金钱，而本案中付出的赔偿与之相比则是微不足道的。(50) 由此可见，随着时代的发展，政府在管制性征收的作用不断发生变化。这种变化不断影响着土地所有人事实上到底享有多少权利。我们不得不承认，在享有不断扩大的管制性征收权力的政府面前，美国土地所有人的权力边界不断限缩。在某些领域，比如环保方面，政府会以维护公共利益的主张限制土地所有人的权利范围(51)，而在另一些领域，比如土地开放与利用方面，土地所有人不得不变得更为谨慎，因为政府也逐渐和他们一样变得精明起来，对是否征收土地，是否进行赔偿进行着成本计算。 人们已经认识到，“尽管政治家们许诺要‘让政府从我们的生活中消失’，但是政府在20世纪末的生活中仍无处不在”。(52)在管制性征收土地领域，政府的影响也回应了这种观点。就以城市规划和开发这一涉及到几乎每个人利益的领域为例，美国联邦最高法院倾向于认定管制性征收土地是合法和无偿的(53)。在当今这样一个人与人紧密相连，而又告别了“小政府”的时代，土地所有人的私人财产权已经偏离了财产权绝对化的理论设定，土地所有人的权利边界不断向更占优势的社会利益偏移。原因无他，当代的工业化和城市化已经完全改变了美国建国时期那种简单的田园风貌。当人们不再生活在鸡犬相闻的小世界，无处不在的社会力量迫使人们将某些财产权利让渡出去。美国20世纪管制性征收土地的司法进程即是对此一个深刻的阐释。这一历史进程更能提醒我们，政府的管制力量如何采取渐进的方式平衡个人权利和政府权力。 (责任编辑：admin) |