八旗驻防制度滥觞于清朝入关前。顺治入关后，仍派八旗额兵总数几近一半的兵力，驻防京师以外所有重要的军事据点，并成为清代的定制。在近三百年的时间里，驻防制度发生了重大变化，有些地区的驻防制度向地方行政制度转化。长期以来，这种转变显然被忽视了，而这对研究入关后八旗制度的发展有着重要的意义。当然，这种转变相当复杂，不同的驻防区情况各异。盛京将军辖区，相当于现在的辽宁省及吉林省部分地区，是清代八旗驻防的重点区域之一。本文将对此个案，进行论述，重点考察盛京将军辖区行政组织及其层级，行政机构及其职能，行政区划的形成及其边界等各个要素。
    一 清代盛京八旗驻防的行政组织及层级
    清初东北旗民从龙入关，一切地方行政组织亦随之内移。在此之后，逐渐派兵驻防，到18世纪中期，占百分之三十五这样一个很大比例的八旗官兵驻扎在东北地区①，建立了盛京、宁古塔、黑龙江三将军驻防体系。将军下辖副都统、城守尉、防守尉等，管理各驻防区司法、行政、赋税等各项事务。
    1.盛京八旗驻防的设置
    顺治元年，清朝定鼎京师，是年改盛京为留都，设八旗驻防②。清初战事不断，八旗劲旅不断应召入关，八旗驻防的变动相当频繁。清代东北的八旗驻防，至康熙中期才初具规模。
    康熙十四年（1675年）于宁远、中后所设佐领，并于锦州府、义州、山海关设城守尉，二十年（1681年）于金州（宁海）设防守尉，二十一年（1682年）于开原设城守尉。二十六年（1687年）于兴京、凤凰城、复州、岫岩、熊岳、东京（辽阳）设城守尉。二十七年（1688年）改山海关城守尉为总管，二十九年（1690年）于广宁城设协领驻防③，是年由盛京移驻汉军防御驻防铁岭、抚顺，各四员④。并在巨流河、白旗堡、中前所、小黑山、闾阳驿设佐领驻防。另有旧设盖平、牛庄（海城）防守尉二员⑤，其中牛庄于乾隆十三年（1748年）改置协领⑥；盖平于道光二十三年（1843年）改置城守尉⑦。
    从其隶属来看，城守尉、防守尉及协领直隶将军，而铁岭防御属开原城守尉，抚顺防御属兴京城守尉；宁远州、小凌河、中前所、中后所诸佐领属锦州城守尉；巨流河、白旗堡、小黑山、闾阳驿属广宁协领⑧，可见盛京驻防管理层级是很清晰的。
    为加强管理，雍正五年于熊岳、锦州设副都统分镇地方，管理一切事务⑨。盖平⑩、复州、宁海、旅顺、岫岩、凤凰等处驻防均隶熊岳副都统管辖、奉天将军统辖；小凌河、宁远州、中前所、中后所、广宁、义州均隶锦州副都统管辖、奉天将军统辖。除此之外，兴京、辽阳、牛庄、开原、铁岭、抚顺六处驻防均隶奉天副都统管辖，将军统辖(11)。副都统处于将军与驻防八旗的地方政府之间，虽然名义上管理一切事务，却逐渐被架空，并无实权，到清末也成为最早被裁撤的旗官。
    上述将军、副都统、城守尉、协领、防守尉、防御、佐领等20余位旗官，品级不同。其中将军为正一品，副都统为正二品，驻防协领、城守尉为正三品，佐领、防守尉为正四品，防御为正五品(12)，按照不同的品级，隶属关系明确。军政管理层级最多的四级，即佐领（防御）、城守尉（协领）、副都统、将军。有清一代，盛京将军辖区的八旗驻防大致如此，没有太大变化。此外，清代盛京将军辖区还设有边门、驿站等八旗驻防，由于不关本文主旨，此不赘述。
    2.盛京八旗驻防的行政组织及其层级
    盛京八旗驻防的设置原则，《盛京通志》中有着简约的阐述：“各驻防皆奉天将军统辖之地，自将军而下其最且要者则设副都统驻剳，次则城守驻防，次则佐领、骁骑校驻防。盖城守尉隶副都统。协领、佐领隶城守尉，骁骑校等员复隶协领、佐领，而皆统隶于将军。”(13)
    不言而喻，八旗驻防的设置，最初是按照军事防御的需要而定的，逐渐演变为以驻防旗官为核心的各级军政组织。
    驻防旗官大多直接沿用八旗制度下的称谓，为示区别，往往将专管一城的驻防旗官称为专城旗官(14)，也就是管理当地旗人户土田婚诸事务的地方官。从前文的叙述可知，盛京地区的专城旗官主要有将军、副都统、城守尉（防守尉）、协领、防御、佐领。按照专城旗官的品级，相应的分为三或四个等级，即将军、副都统、城守尉，或者将军、副都统、城守尉、防御（佐领）。盛京八旗驻防的军政组织，是以专城旗官为中心形成的，故管理层级也相应的分为三级或四级。
    八旗驻防的基层行政组织是佐领。在八旗制度兴起之初，佐领称为牛录，是后金国最小的行政单位，正如皇太极所言，司法、行政、军事各方面事无巨细，均由牛录额真掌管(15)。清朝入关之后，佐领的地位发生了微妙的变化。一方面，“城”逐渐成为清代东北的基层政区，拥有治所、幅员、边界。而佐领则仍以人丁为计量单位，成为城守尉下的基层行政组织。同一佐领下人驻防、居住都在同一区域，雍正帝以“世为同里”来比拟。但随着旗人常常越旗移置，迁移频繁，八旗制度按“丁”来管理的模式，显然已不合时宜。但按“丁”来管理是八旗制度的基本原则。对此的改革，无疑是要对八旗制度作全面的、彻底的革新，这无异于是废除八旗制度。因此清代驻防区的基层行政组织--佐领，进退维谷，却一直保留下来。
    由上述可知，八旗制度是政治、军事、经济三位一体的社会组织。各级军政组织，牛录（佐领）、甲喇、固山，组成根本无需幅员、边界等地缘要素，以旗系人，仅以丁计，没有行政区划的概念。入关之后，盛京的各级八旗驻防，成为有治所、幅员、边界的军政组织。从单纯的以旗系人，向地缘组织过渡。八旗驻防的专城旗官众多，向地方行政制度转化的过程中，并非每一级军政组织都有功能完善的行政区划。在下文的论述中，我们可以看到，“城”成为清代盛京八旗驻防的基层政区，也是唯一的完善的行政区划，其职官有城守尉、防守尉、协领等，而以城守尉为主，是盛京八旗驻防有明确的行政区划的行政组织。