2.一般旗地赋税制度与盛京将军辖区行政区划的形成
    八旗官兵所有的土地，通常称为一般旗地，是驻防旗人的私产，最初是不交纳任何租赋的。盛京一般旗地，自康熙三十二年（1693年）开始薄征草豆，此后租赋不断上升。赋税的征收强化了专城旗官的经济、行政职能，将驻防区整合为十几个行政区，对八旗驻防向地方行政制度转化产生了深远的影响，下面对一般旗地的赋税制度及其对区域的整合，作简明论述。
    一般旗地是旗地的主要部分。可分为红册地、旗余地和旗升科地三种(50)。红册地是旗人最早分得的土地。按照驻防规制，清初驻防八旗的官兵都可无偿分得一定数量的土地。各地分配土地的原则并不相同。清初奉天驻防旗人的土地分配标准，记载不一：“清初每丁给地五日”(51)；“（顺治七年）驻防官员量给园地，甲兵、壮丁每名给地五晌”(52)；“顺治二年奉天等处初设防御，各授禄米田五十垧。康熙十四年添设城守尉等官职后，予禄米田八十垧。旗下兵丁，则授给口米田十垧”(53)。众多的记载可能与清初土地分配标准不断变化有关。标准可能变化，但至少说明一个问题，驻防旗人并不可以无限的占有土地。清初东北八旗驻防分配的土地是无偿的，最初不交纳任何租赋。
    清初东北地广人稀，旗人占地往往超出规制，有占山户之称。东北旗地，经过清丈后，康熙三十二（1693年）年查得总量为1167544日零5亩。遂每日征豆一升、草一束(54)。东北旗地纳租始自此时，清朝政府称为“薄征草豆”。事实也的确如此，此时旗地每亩的赋税，仅相当于附近民地的三十六分之一(55)。
    红册地以外的旗人私垦土地，被称为旗余地。东北旗余地征赋始自乾隆三十一年（1766年），按三则地起征。所谓的三则地，应是将旗地分为上、中、下三等，分别征赋。《盛京通志》并没有详细提及新的征赋标准，经计算大概每日3或4分左右(56)，要比红册地赋税高很多。旗升科地出现在嘉庆五年（1800年），是年把“奉天旗民人等隐种余地”，呈报于官，“（旗地）每亩征银三分”，同于民地，所以叫做旗升科地。当时规定只有“依山傍水余地，不成丘段者，免其升科(57)。也就是说，此后旗、民隐种余地基本按同一标准升科，旗人不再享有优惠政策。由此可见，经过二百余年的变革，东北旗人承担的租赋日益增加，已逐渐成为八旗编制下的农民，在管理旗地、征收租赋时，驻防旗官担当了地方行政官员的角色。
    租赋征收制度在行政区划的形成过程中，起到重要的整合作用。至清末，盛京有八旗驻防41处，而租赋征收区则一直保持在15个左右，为奉天、兴京、辽阳、盖平、开原、复州、宁海、熊岳、牛庄、岫岩、凤凰城、锦县、宁远、广宁、义州(58)。这种赋税区划，至清末也只有微小变化(59)。《东三省政略》记载清末十五城为：盛京、辽阳、岫岩、广宁、牛庄、铁岭、兴京、开原、凤凰城、金州、复州、盖州、熊岳、锦州、义州，除铁岭外，有十四个城与纳税单位完全相同。军事、政治、经济重心的重叠，绝不是偶然的，说明以往的军事、行政中心，随着经济职能的增加，已成为稳定的管理区划，而“城”，就成了区划的代名词。
    故清代盛京八旗驻防点虽多，但习惯上经常有十三城(60)、十四城(61)、十五城(62) 的说法。在清末成书的《东三省政略》中，更是直接的把“城”作为盛京将军辖区的行政区划(63)，可以说正好验证了本文的推论。盛京将军辖区众多的驻防点，在赋税制度的整合下，逐渐形成以“城”为名的行政区划。在清末的《东三省政略》中，更是直接的把盛京将军辖区分为城十五、路九、边门十六、围厂一，并认为“旧制以城为纲，而路及边门属之，围场则别设总管，直隶于盛京将军”(64)。城即城守尉或防守尉辖区，路即佐领、防御辖区。简而言之，除围场外，将盛京将军辖区分为十五城，其中路与边门隶属于城。这里的城显然不是仅指驻防点，俨然成为一种政区的代名词。
    此外，康熙二十三年（1684年）编写的《盛京通志》，详细记载了奉天府所辖州县，以及奉天将军所辖各“城”的四至八道。乾隆元年（1736年）重修《盛京通志》时，四至八道亦基本沿袭康熙时期的数据。二十九年（1764年）在寻找凤凰城赛马集案件的民官责任人时，所遵循的边界，就是《盛京通志》所载旗、民官员辖区的四至八道(65)，以此观之，四至八道所划定的区域，即是清代东北旗、民地方政府的行政区划。由此可知，各个城守的行政区划，在康熙初年就有清楚的勘定及记载，并一直延续下来。
    可以说八旗驻防政区意义上的“城”，渊源于后金时期军事防御的城守驻防。驻防城向政区的转化，是在康熙中期盛京将军辖区旗地“薄征草豆”开始的。随着八旗社会的转变，经济、司法等方面旗务的增加，盛京将军辖区的八旗驻防区逐渐转化为拥有行政、经济、军事等多种职能的行政区，单纯的军事防御制度亦向带有军管色彩的地方行政制度转变。
    3.“城”的政区管理
    城作为行政区，与州县的管理方式不同，带有明显的八旗制度印记。这也使城政区管理与州县完全不同，深受八旗制度影响，独具特色。城一般划为内城、外城及屯界。内城、外城分别为驻防城内及城厢地区，屯界则是指乡村。一般内城、外城及屯界分别按照八旗方位，再次划界，分区管理。八旗方位，即“八旗分为两翼，左翼则镶黄、正白、镶白、正蓝也；右翼则正黄、正红、镶红、镶蓝也，其次序皆自北而南，向离出治”(66)。如此一来，就把八个旗与特定的方位联系起来，即将八旗驻防所在地区分为八个区域。而各驻防旗人，按照规定，就要居住在相应的旗分所在的区域，不能越旗居住。
    因军事地位不同，各地驻防的八旗士兵数量不一，旗分也有差别，有的八个旗分俱全，就分八个区域。小一些的驻防点，可能只有其中的几旗，区域划分的数量依此而定。但有的驻防地，可能会超过八个旗，即外加了巴尔虎旗、锡伯等新满洲。新满洲虽属满洲八旗，但独立编为佐领，旗分一般都为上三旗。因此厢黄旗、正黄旗、正白旗有满洲和新满洲之分。为相区别，新满洲则依次称为第二、第三旗。以清代锦州府正黄旗为例，有右翼正黄旗，及第二正黄旗、第三正黄旗、第四正黄旗(67)。如果超过八个旗，也只按八旗方位，分为八个分区。每个旗并非平均分配土地，如《盖平县志》记载：“至八旗分辖之地数，因旗界关系亦有不同，故旗有大小之分，如正黄、厢白、正蓝为三大旗。正白为中等，厢黄、正红、厢红、厢蓝为四小旗。”(68) 大旗所辖的区域相应的就要广些。
    按照八旗方位的原则，驻防城内、城外及屯界区划的划分相当细致，而且职责明确。以锦州城守尉辖区为例（雍正以后设有副都统），共领有十二旗，即镶黄、正白、镶白、正蓝为左翼，正黄、正红、镶红、镶蓝四旗为右翼，以及正黄第二旗、第三旗、第四旗及镶黄第二旗。在内城、外城及屯界都按八旗方位划分了界址，此不详述。其中旗色相同的旗实行轮值，如下：
    城内东至城根，西至北街，路东南至辘轳井子胡同路北，北至城根。城外东至益源栈东，西至北门外，南至城根，北至北草仓，属左翼镶黄旗。本旗值界二年，镶黄第二旗轮值一年，（屯界轮值与城界同）(69)。