为避免无辜人员往返奔波，乾隆三年（1738年）九月，清政府再次调整旗民间案件诉讼和审判程序。决定“会同就近旗、民官，承审定拟，只将有罪人犯解部复讯定案。其余一切牵连对质之人，于审明之日，即行省释，则人犯既免拖累，而案件亦得速结”(35)。不久，又令“赌博斗殴，及一切细小事务，罪只枷号杖笞者，俱无庸解部，仍令该地方旗、民各员就近审拟完结日，将所办各案，造具清册，报部查核”(36)。这样，在司法审判上，要求旗、民地方官员更为密切的合作。从以后的改革来看，这种合作并不成功。由于旗官多为本地人，司法审判时多有不公，乾隆四十四年经刑部议定，凡遇旗、民词讼事件，悉归州县审理，不再由旗、民官员会审，将旗官排除到地方司法审判之外(37)。但光绪元年（1875年）崇实改革时，仍将旗民会审作为重要的弊病提出来(38)。说明旗员干预州县司法审判的情况一直普遍存在。这也并非不可能，旗民官员同城而治，旗官品级往往高于民官。在乾隆五十四年（1789年）后，还将东北八旗驻防的城守尉俱改为宗室缺，“官阶同于道府”。遇有旗、民案件，欲进行干涉，州县官员也无可奈何。因此，在维护地方秩序时，旗、民政府主动或被动的合作是不可避免的。
    由上述可知，清代东北承平日久，驻防旗官从军事防御转变为地方行政，经济、行政、司法等职能日益完善，征收赋税，救济赈荒，案件调查、处理，以及户土田婚等各项事宜，无不由专城旗官全权负责。八旗驻防政府在地方社会的管理中，如同州县官一样，成为功能完善的地方政府。
    三 八旗驻防区行政区划的界定及特征
    1.旗民政区范围的确定及其特征
    清代东北旗、民地方政府同城设治，又实行旗、民异治，司法、赋税等管理制度都有巨大差异，因此行政区划的设定就非常重要。事实上，顺治迁都京师后，东北由八旗驻防。在政府的鼓励下，汉族移民不断进入。最初，旗、民杂处，并没有引起清朝政府的注意。八旗驻防及州县俱是经年而设，并非一蹴而就。与移民的迁入相比，旗、民政区规划则相对滞后，这使旗、民错杂的局面无法扭转，并最终导致旗、民政区呈现出特殊的形态。
    顺治入关后的最初十年，东北未设民官，凡事俱由盛京昂邦章京总理。如此一来，从广义上讲，东北的土地俱为旗地。故可以说，与关内相反，清代东北州县是圈占旗地设置的。当然，圈的都是无主的八旗荒地。例如康熙二年（1662年）正月，盖州、熊岳地方安插新民，即把附近荒地、房基，酌量圈给，由海城县督率劝垦。但还是民多地少，清政府允许将各蒙古头目移居边外遗下熟地，以及马厂弃地，拨给新民耕种(39)。自此，盖州、熊岳的旗地中就有了或是大块、或是小块，零散的分布的民地。
    其实，像这样成片的分拔旗地的情况，并不是很多。汉族移民是分散的，逐渐进入东北的。清初鼓励移民，对其开垦、居址的选址限制不多。只要是柳条边以内荒地，地理位置没有严格限制，自然产生旗、民错处的现象。移民数量逐渐增加，由土地引起的争端不断，往往“奉天、锦州等处，旗下荒地甚多，民欲耕种，旗下指为圈地”(40)。清政府逐渐认识到问题的严重性，康熙十九年（1680年），旗、民界线的清查开始。据清实录记载曰：
    盛京田地，关系旗丁民人生计，最为紧要，著尔部贤能司官二员，前往会同奉天将军、副都统、侍郎及府尹，将各处田地，清丈明白，务令旗民咸利，设立边界，永安生业(41)。
    这次清丈，是东北旗、民界线首次划定，也是清代东北旗、民行政区的首次规划，在当时一般以旗界、民界作为旗、民官员的行政范围。康熙二十八年（1689年），盛京户部侍郎、奉天府府尹曾再次详查旗、民界线，明确旗界、民界(42)。并声明“不许旗人、民人互相垦种，以滋争端。如有荒地余多，旗、民情愿垦种者，将地名亩数具呈盛京户部，在各界内听部丈给”(43)。
    在清朝入关后，在旗民开垦近半个世纪后，通过划定旗民边界，旗民地方政府的政区确定下来。《盛京通志》对旗民政区的四至八道，有着清晰的记载，以辽阳城守尉及辽阳州辖区为例：
    在《盛京通志》中，盛京将军所辖的各城，奉天府所辖的各州县，如表1一样，都有四至八道的明确记载。不过，正如前文所说，像辽阳城守及辽阳州这样同城设治的旗民地方政府，所辖政区的实际情况十分复杂。从表1可知，以辽阳治所为中心，向南，知州的政区范围是向南80里至黑峪，城守政区的范围是向南130里至生铁岭。如此一来，城守与知州的政区似乎就有重叠的部分。众所周知，政区是不可能重叠的，那实际情况如何呢？旗、民政区的记载为什么看起来与事实相悖？
    旗民政区的复杂性，正是政区的设置滞后于旗人、民人的开垦造成的。旗民杂居，而清朝政府又人为的分为治之，才会形成如此复杂的局面。在康熙初年旗民政区划定后，对于以往居住在旗地的民众，清政府还是采取了比较宽容的态度。康熙二十八年（1689年）闰三月，户部尚书鄂尔多提到：
    旗下与民参处，地亩垄界交连耕种者甚多，独民成村另住者少，贫人已经居住，年久成业，若迁动以致失业，应将在旗下界内参处之民，仍令原种之地耕种(44)。
    尽管清政府并没有将杂处之民清理、搬迁，但旗、民界线划定后，仍会对新来的移民有一定的制约作用。
    不过，这种制约还是相当有限的。清代旗人的社会地位高于民人，故民人进入旗界内耕种，与旗人混居，也是迫于生计。雍正年间奉天府府尹吕耀鲁一语道破：“东北旗地多于民地，流寓人民住居旗地谋生求食者众。”(45) 在人口稀少，可垦土地丰富的旗地，民人还是愿意违法进入。不过，往往自成村落。据康熙十六年《铁岭县志》记载，铁岭旗、民村屯共57个，其中纯民的村屯14个，旗、民杂居村屯1个，旗民杂居的现象并不明显。这些民人村屯，一般都是一户或几户移民进入未开垦的旗地后，定居下来，子孙繁衍而成。由于移民选择耕地的随意性，这些村屯零散分布在旗地中，如城南民人村共4个，旗、民杂居村1个；西南民人村7个；城西民人村2个，城北民人村1个，即使在同一方位，距离远近不一(46)。铁岭县设于康熙三年，至康熙十九年旗、民划界时，这分布的格局已基本形成。至光绪三十二年（1906年），铁岭仍保留旗村311个，民村200余个(47)，参错相间。
    进入旗地的民人，或开垦荒地，或典旗地，虽为例禁，但乾隆三十五年（1770年）规定：“民典旗人余地及永远征租地、暂行征租地亩，俱归州县征收。”四十六年（1781年）规定：“盛京吉林民人私垦地亩，续经查出者每亩岁征银八分，仍在旗仓纳米。”(48) 这里的所谓的民人私垦地亩，大多是民人在旗界的私垦地，上述措施，实际上承认了民典旗地及私垦旗地的事实，同时把州县的管理延伸到旗界以内。
    由上述可知，旗界、民界虽有划定，亦可视为旗民官员的行政区划，但实际上旗民居住错杂，旗人屯、民人屯，旗地、民地的交错分布，把旗界、民界再次细划为更为零散狭小的区域，慢慢消解了划定的旗民边界，旗民行政区的实际界线日益模糊。这种情况，在旗民同城设治的地区，更为明显。这也就是为什么单纯从文字上看，辽阳城守与知州的辖区有一部分是重叠的。上述可知，四至八道只是城守和州县官管理的最远边界，在很多区域内，知州与城守所辖的民地和旗地，是交错相间的。也就是说，而传统意义上，单一的政区格局不见了，旗地、民地就像马赛克图画一样，旗民政区也随之亦然。
    不过，值得注意的是，这并非说旗民政区的边界不存在了，只是由于旗人、民人的越界杂居，使实际情况变的复杂。一旦某地出了重大事件，查找应负责任的官员，还是以《盛京通志》所载的四至八道为准。乾隆二十九年（1764年），在寻找凤凰城赛马集案件的责任官员时，所遵循的行政区划就是《盛京通志》所载旗、民官员辖地的四至八道(49)。