二 八旗驻防的地方政府
    盛京八旗驻防的专城旗官，在政治、经济、军事、司法等各个领域渗入地方社会的管理，形成各级驻防政府，征收赋税，处理司法案件，当然，八旗甲兵的定期训练，也是重要的任务，这是州县政府没有的特别职能。在各级军政组织中，城守尉（防守尉、协领）辖区是盛京八旗驻防最为普遍基层政区，有着功能最为完善的地方政府，下面将以此为例，论述八旗驻防政府的主要职能及其运作模式。
    1.城守尉（防守尉）及其行政机构的运作
    城守尉（防守尉）的称谓并非来源于八旗制度，而是源于顺治入关前的驻防职官名称。八旗驻防之初，多以城堡为主，故逐渐将驻防主将称为城守。在崇德元年（1636年）五月，城守被定为牛录章京品级(16)，成为正式职官，虽然品级较低，却有着重要的意义。八旗制度以旗系人，是按人丁化分管理范畴。而八旗驻防按区域进行防守，形成一定的军事区划，第一次将区域管理的概念引入八旗制度。故八旗驻防的正式官员--城守，成为清朝入关前唯一的有区域概念的职官称谓。顺治二年（1645年）定文武官员品级，将驻防各城的旗官称为总管官或镇守官，品级分别为三品、四品(17)，等级明显上升。康熙初年，“城守尉”、“防守尉”的称谓似乎才正式成为职官名称，分别为正三品、正四品(18)。此后盛京将军辖区规模较大的驻防，大多为城守尉辖区。
    清朝入关前，驻防八旗的职官似乎只负责军事防御。从《满文老档》的记载来看，驻防旗官政绩审核的标准只有二条，其一是抓获外逃的人数；其二是城堡的修缮情况(19)，可见此时城守仅维护地方治安，不负责地方事务。清朝入关后回防的八旗，大多不换防，由于人口增长的速度远快于兵额增加，到清末兵额与旗人（男性）的比例为3∶100(20)，旗人挑甲的机会微乎其微，绝大部分成为靠土地谋生的农民。旗人从兵到农的角色转换，使驻防旗官经济与行政功能逐渐增加，有人将城守尉比作旗人的父母官(21)，非常形象地表达了专城旗官的职能特征。城守尉的行政、经济职能是逐渐丰富起来的。清初奉天将军辖区内各城杂税是奉天府通判征收，康熙十九年（1680年）改归于驻防城守征收(22)。三十二年（1683年），盛京一般旗地开始征收租赋，由城守尉、协领负责。雍正二年（1724年）又进一步细化征税责任：“盛京旗丁所种地亩，仍照旧例，在何界内种地，即将该管协领、城守尉为督催之官，佐领、防御、骁骑校为经催之官。如有抗欠不交者，督催官即拘拿治罪。如有催追不完之数，计分数题参”(23)。由此可见，城守尉、协领在区域赋税的征收中，承担了重要的责任。
    众所周知，州县的租赋是通过社甲等基层组织征纳的。那么驻防旗地的租赋如何征收呢。以盖平城守尉辖区为例，康熙三十二（1683年）年旗地薄征草豆后，户部特派设仓官、员外郎各一员驻盖州，监收仓米(24)，并将租赋上交盛京户部。乾隆三十八年（1773年）以后的余地、升科、伍田、随缺等诸项旗地，亦归城守尉署注册，派员催征(25)，仓官监收。收租的具体程序如下：
    每在开征之先各旗派承催领催一名，再经城守尉点派按七月十五、八月十五、九月十五三期征之，但于应征之钱粮外，每日地例须浮冒，征收东钱。即清制钱。三百七十文，名曰漏（陋）规。实则相沿，已成正规矣。每次总计东钱一万一千余吊（每一吊计制钱系一百六十四文）。归城守尉独得，其他旗官不得分润。其后再赴各界催收折地，亦各折征（即应征之米而改作钱者），以十月二十日为头限，十一月初十日为二限，十二月初一日为三限（随催经手系优差云）。三限征讫交旗仓办事处计，每册地一日东钱一吊一百文（十六文为一百），八旗共收东钱三万六千余吊，按一八扣留仓务办公，共计六千五百余吊。其余三万城守尉与仓官按四六份分劈，之是此项征收，又与漏规无异也。但各花户所缴之余米（余地应征之米）。在内倘封仓不足时即由尉、仓二官以此项内赔补之(26)。
    由上述可知，盖平城守尉辖区旗地的租赋由领催收缴。除正额租赋外，与州县一样，旗民也要交纳陋规银两。盖平城守尉除征收旗租外，还兼收“花户”所纳之米，“花户”即是州县民人。乾隆四十六年（1781年）规定“盛京、吉林民人私垦地亩，续经查出者，每亩岁征银八分，仍在旗仓纳米二千六合五勺五抄，以惩匿报之弊政”(27)。盖平城守尉征收的花户之米，想来就是乾隆四十六后，私垦旗地的民人所纳之米。
    此外，发生在旗界案件的调查(28)，救济赈荒(29)、出关告假等户土田婚各项事宜，俱由城守尉掌理(30)。城守尉已从军事驻防旗官转变为地方行政官员，以城守尉为核心的行政组织，亦成为八旗驻防区最为主要的地方政府。事务繁多，促使城守尉的衙署分功日益细致，同州县一样，设有兵、户、工等司，司员由八旗旗官担任，一般为防御、骁骑校、佐领、税官、仓官等，佐理事务。以辽阳城守官署为例：
    署内设兵、户、工三司，每司置掌案员、号簿员，贴写无定。额其分任事项兵司兼礼司，亦曰兵科，专掌军政，军饷丁壮沿道之防备及八旗考试传递公文等事；户司亦曰户科，掌八旗户婚田产、有关抚恤及征收地租等事；工司兼刑司亦曰工科，掌查禁贼盗及城垣、廨舍、桥梁营缮僧道等事(31)。
    而岫岩城守衙署内则设有户、兵、库三司，及值月处、仓务处。九旗各设图记处当房办事，名曰外郎，各二名，专管档册增除人丁等事(32)。辽阳、岫岩城守尉虽俱分为三司，但并不相同。故驻防旗官的衙门都有政务分工，但具体情况则有所不同，表现出八旗驻防政府的设置还比较灵活，并不十分规范。
    2.专城旗官与民官的司法合作
    清代实行旗民分治，旗人、民人分别由不同的政府管理，隶属明确。但旗民官员并非老死不相往来，实际上，由于旗、民政区交错相间，旗人、民人杂居，兼涉旗民的事件越来越多，要求旗官、民官相互间合作，以司法合作最为突出。
    在盛京地区，不管是八旗驻防城，还是州县，都沿袭了明代军卫的名称，如牛庄、盖平、广宁、义州、锦州、开原、金州、辽阳、复州等处，官员治所相同。如此一来，虽然盛京将军辖区一向实行旗民分治，但旗、民官员基本上是同城设治，分治之分是指旗民事务的分离，并非空间的隔离。分治之分的不彻底，使将军所辖的驻防城，与奉天府所辖州县的政区交错相间，导致旗民官员在地方事务，特别是司法事务上的合作，尤为频繁。
    旗民官员合作最多的是处理旗民交涉案件。起初在司法管理上，纯旗、纯民事件，由旗、民地方官员分别处理。旗、民间案件由旗、民官员一同略具案情，上报盛京刑部审理(33)。旗、民官员互不统属，往往遇事推诿，延误时间。雍正十年（1732年）改由发生在旗地或民地的旗民间案件，无论旗民，非关人命，则主要由该管旗界或民界的官员查参疏报(34)。即把案件的调查与地域联系起来。