从汉朝到唐朝，其中央财政职官体制即中央财政机构和职官的设置及其财务行政制度，发生过三次重大变革，其演变轨迹如何，对变革性质和意义应怎样认识，本文试作探讨。
    一
    《史记》卷三十《平准书》云：
    天下已平……量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费[1]。
    这个记载表明，西汉王朝，有"赋于民"，作为官吏俸禄和官府费用的"天下之经费"，又有由山川、园池、市井的租税所得，用以奉养天子的经费。后者既称"私奉养"即天子私费，则前者应是政府的公费。这两种经费，各有收支，互不领属，构成两个平行、独立的财政系统。日本学者加藤繁称之为国家财政和帝室财政[2]。
    两种经费，两个财政系统，自然就有与之相应的两套财政职官机构。这就是颜师古注《汉书·百官公卿表》所说"大司农供军国之用，少府以养天子也"，即大司农掌管政府经费，少府掌管天子经费。
    大司农和少府各有众多的僚佐与属官，构成两个财政职官系统。
    汉代的两个财政职官系统，在汉武帝时有过一次较大的调整。其内容可归结为两点：一是把原属少府的一些职务划归司农；一是增设水衡都尉，加强帝室财政管理。武帝元狩四年（前119）实行铁专卖，六年（前117）又实行盐专卖，于是在大司农下设盐铁丞专管。这样原属少府的盐铁税收便归属于司农。元鼎二年（前115）置水衡都尉，据《汉书·百官公卿表》："水衡都尉……掌上林苑，有五丞。属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、钟官、技巧、六厩、辩铜九官令丞，又衡官、水司空、都水、农仓，又甘泉、上林都水七官长丞，皆属焉。"关于汉武帝设置水衡的目的和水衡与少府的关系，《史记·平准书》有云：
    初，大农筦盐铁，官布多，置水衡，欲以主盐铁；及杨可告缗钱，上林财物众，乃令水衡主上林。上林既充满，益广。
    从这里可以看出，盐铁划归大司农后，盐铁收入很多，于是设置水衡，打算让水衡主管盐铁，但是由于杨可告缗，告缗钱集中储放在上林苑，便改变初衷，由水衡主管上林苑，把原由少府管的有关上林的物产税收和属官，一并划归水衡。本来打算用以分管部分大司农权益的水衡，实际成为分管少府部分权益、加强帝室财政的官府。西汉中后期，在帝室财政中，水衡的地位甚至超过少府。
    国家财政与帝室财政虽然各自独立，但也不是毫无关系。皇室的某些重大支出，如建造宫室、修筑陵墓等，由大司农所管国库支付，而皇室收入中，有时也拿出一部分，作为政府的紧急用费。不过这对各方来说，都不是主要的。汉武帝对双方收入所作一些调整，也没有改变原有的财政体制。
    二
    西汉以来的财政职官体制，至东汉为之一变，即由少府和司农分别理财演变为司农统一理财。
    《后汉书》卷三十六《百官志》本注云：
    承秦，凡山泽陂池之税，名曰禁钱，属少府，世祖（光武帝庙号）改属司农，考工转属太仆，都水属郡国。孝武帝初置水衡都尉，秩比二千石，别主上林苑有离宫燕休之处；世祖省之，并其职于少府。……少府本六丞，省五。又省汤官、织室令，置丞。又省上林十池监、胞人长丞、宦者昆台佽飞三令二十一丞。又省水衡属官令长丞尉二十余人。
    这里记载了东汉并省帝室财政机构的情况。只要联系并省官署的具体职掌一看，便可发现这次并省特点：其并省对象虽有如考工、织室属财政支出的，但主要却是主管财政收入的官署。如罢省水衡，都水转属郡国，山泽陂池之税改属司农。这样就导致财政体制的变化。
    原来，少府执掌帝室的收入和支出，自成财政体系。现在，少府的财源被划拨出去，财政收入的职能没有了，少府卿仅仅"掌中服御诸物，衣服、宝货、珍膳之属"[3]只限于帝室生活诸物的掌管。职属少府的官署，如掌医药的太医令丞、掌帝室饮食的太官令丞、掌天子纸笔墨和尚书财用诸物及封泥的守宫令丞、管上林苑禽兽之类的上林苑令丞等，都不涉及财政收入。文属少府的职官虽然很多，如侍中、黄门侍郎、中常侍、尚书台诸官、御史台诸官等，但都不关帝室财政。尽管尚书台的民曹尚书所管盐池苑囿[4]，可能有一定经济收入，但尚书台仅仅文属少府，实际已超脱少府管辖范围，故民曹尚书的收入，不能简单看作帝室财政收入。总之，东汉少府已不备具帝室财政的完整职能，其所执掌的仅是帝室经费的支出。因此不再有自成系统的帝室财政，两种平行独立的财政体制已不复存在。