三
    都督制的形成和定型，是曹魏调整中央和地方关系的一个重要步骤。
    西汉后期以来，地方大族豪强的经济政治势力增长的势头非常强劲。他们不仅逐渐把持乡里、左右郡县，而且通过辟召、察举扬名于州部，出入于公府，进入上层社会。而一旦发生社会动乱，他们无疑是一股最活跃的力量。西汉末年，当绿林、赤眉举行起义时，各地的大族豪强立刻集结宗族乡里，建立武装。《艺文类聚》卷一二引薛莹《汉纪》曰：“王莽之际，天下云乱，英雄并发，其跨州据郡，僭制者多矣。”西汉末年董卓之乱时，亦复如此。《三国志·魏书·文帝纪》引曹丕《典论·自叙》曰：“于是大兴义兵，名豪大侠，富室强族，飘扬云会，万里相赴。”
    地方大族豪强是中央集权的对立物，是潜在的割据势力。西汉末年地方豪强的力量还不够强大，所以战乱后没有出现分裂割据的局面。经过东汉近200年的生长，地方大族豪强的力量大为增强，这是东汉末年出现大混战并导致三国分裂割据的根本原因。
    建安元年（196），曹操迎汉献帝都许，开始统一北方的艰难历程。在这个时期，曹操除了用武力征服不肯驯服的大族豪强武装、削平分裂割据之外，还必须根据实际情况协调与地方大族豪强的关系，他主要采取了以下措施：
    第一，笼络世家大族的代表人物。在中原逐鹿的时候，世家大族们站在哪一边，支持哪个集团，胜利的天平就会为之倾斜。所以，曹操虽然从感情上排斥大族名士，但在理智上了解大族名士中不乏奇才异能之人，况且他们在社会上有着广泛的影响。因之，争夺大族名士，就等于争夺士兵、争夺财富、争夺胜利。曹操手中有汉献帝，是吸引大族名士的招牌，而他在罗致名士方面，可以说是不遗余力。早在创业初期，他就有所谓“召海内至德”之举[①f]。平定河北时，他辟召一批青、冀、幽、并州的名士，担任省事、掾属。攻占荆州时，引用当地的名士韩嵩、邓义等。他甚至采取强迫手段，搜捕押送，也要把名士弄到手。当然，对不为所用和与他作对的大族名士，他在忍无可忍时也杀掉一些。
    第二，招抚地主豪强武装的首领。董卓之乱后有许多地主豪强或参与混战，或拥兵自保。这种豪强武装大者数千人上万人，小者百十人几百人。如中牟人任峻，在汉末扰乱，关东皆震之时，唆使本县令杨原说：“今关东有十余县，能胜兵者不减万人，若权行河南尹事，总而用之，无不济矣。”杨原遂发兵，以峻为主簿。后任峻举郡归曹操，“又别收宗族及宾客、家兵数百人。”；李乾，“有雄气，合宾客数千家在乘氏”；李通，“以侠闻于江汝之间。与其郡人陈恭共起兵于郎陵，众多归之。时有周直者，众二千余家，与恭、通外和内违。……通率恭诛其党帅，尽并其营。”臧霸，“以勇壮闻，黄巾起，霸从陶谦击破之，拜骑都尉。遂收兵于徐州，与孙观、吴敦、尹礼等并聚众，霸为帅，屯于开阳。”许褚，“汉末，聚少年及宗族数千家，共坚壁以御寇。……由是淮、汝、陈、梁间，闻皆畏惮之”。[②f]这些豪强武装的首领后来都陆续归附曹操，曹操任以将率，厚加抚慰。他们的武装成为曹操统帅的中央军的组成部分，他们本人也成为中央军的将领，性质发生了根本变化。
    第三，逐渐设立都督，以加强对地方和军队的控制。曹操起初以钟繇、程昱、荀衍、杜袭等都督州郡，管理地方军务；后又在诸军之上任命都督，统领诸军和协调诸军事务，这当是都督诸军事名称的来源。显然，都督制是适应建安年间中央与地方、中央与军队的关系的需要而产生的。尤其在统一北方之后，曹魏的防务极为繁重。东面青、徐、扬、荆一带与孙吴毗邻，西面雍、凉地区与蜀汉交界，北面幽州还要防御乌桓、鲜卑，于是，曹魏以州或地区为单位，布置众多兵力长期驻屯。而为了有效地统辖和指挥这众多的军队，便需任命都督加以统领。这就是后来西晋羊祜所说的：“昔魏武置都督，类皆与州相近”[①g]。
    如上所说，当时御史犹冠以督军之名，那么，曹操为什么不使用御史督军，而要另外任命都督呢？原因有三：其一，御史台是东汉朝廷机构，对曹操来说，自己统率的大军却要由隶属朝廷的御史去当督军，即使军权不旁落，指挥起来也很不方便。其二，御史台既然属于东汉朝廷，其实是徒有虚名的机构，以至于后来魏文帝曹丕和许多朝官竟不认识御史官[②g]。如此机构岂能承担起督军的重任！其三，御史督军，责任是监督将领，以当时的御史台官去充当统领豪强武装的角色，亦难以胜任。
    当然，对于设置都督这样的重大举措，曹操不能无所顾忌。不设都督，不足以控制驾御一个州或一个地区范围内的多支军队，难以应付边境大规模攻防战争的需要；设置都督，赋予都督统领数万大军的权力，又容易形成鞭长莫及、尾大不掉之局，这大概是终曹操之世都督制未正式定型的缘故。
    曹操长期犹豫不决，曹丕却在继位不久就果断地进行决策，从而确立了都督制。之所以如此，当与曹丕继位时出现动荡不安的形势有关[③g]。我们从曹丕所任命的七个都督看，这些人或是他十分信任的宗室、姻亲大臣，或是他非常倚重的亲信，这至少对保证他顺利继位、巩固政权是必要的。
    在都督制定型之后，都督府的性质，确切地说，是中央的派出机构。这是魏晋南北朝时期地方政治制度的一个重要特点。