美国早就向日本试探其与国民党政府签订双边条约的态度，而美国国务院一再要求国民党政府，就限制双边条约适用范围作出表示，说日本可能坚持“将此点作为谈判之先决条件”。这里无疑透露了日本的意向。国民党政府对日本的意图是很敏感的。它最担心的是，“此事是否涵有一项意义，即：纵在与我方签订双边和约之后，日本仍能承认中共对大陆具有事实上之控制？”（叶公超对蓝钦讲话）（注：《叶部长与蓝钦公使谈话记录》，1951年8月30日，《金山和约与中日和约的关系》，第160页。）
    日本对是否愿意与国民党政府签订双边条约迟迟不作表示，而催国民党政府对条约适用范围（不适用于大陆）表态，表现出，它利用中国分裂不统一的局面，藉选择与中国哪一个政府签订条约的权利，以留有与中华人民共和国政府建立关系的余地，压低即将与之谈判的对手国民党政府的地位。
    当然，旧金山和会前，日本对与中国的哪一方签约不敢公开明确表态，有对各国与中国两方外交关系方面的考量。直到日本代表团参加旧金山和会时，日本首相吉田茂问美国人：关于中国问题，“可否认为现在不要立即选择国民政府，还是中华人民共和国”？美国国务卿艾奇逊对吉田茂说：“会议中日本绝对不要表明选择哪一个政府。如果选择国民政府，将给许多承认北京的国家以不好的影响；相反，如果表示选择北京，将给承认台北的国家造成坏影响。”（注：《吉田茂的执政生涯》，第358页。）
    直至1952年1月16日，日本才公布吉田茂首相兼外相上年12月24 日致杜勒斯的信件，阐明日本对华政策。吉田信件表示：“我国政府现准备，如中国国民政府有此愿望，即尽速在法律上可能时，依照多边和平条约内所揭橥之原则，与该政府缔结一项将重建两国政府间正常关系之条约。该项双边条约之条款，关于中国国民政府之一方，应适用于现在中华民国国民政府控制下及将来在其控制下之全部领土……日本政府无意与中国共党政权缔结双边和约。”（注：《吉田函件》，《金山和约与中日和约的关系》，第186-187页。）
    吉田函件表明，日本追随美国，反对中华人民共和国，执意要与已失去中国大陆的国民党政府签订双边条约。日本何以不愿与已取得中国主权的中华人民共和国政府签订条约，而愿与失去中国大陆统治的国民党政府签订条约呢？固然不能排除美国施加影响的一面，日本还有须求得美国国会顺利批准旧金山和约的现实考虑。吉田在国会答问时即说到：“本人认为函件中称愿与国府修好，足可促成美参院对和约之批准。”（注：《日本国会对中国问题的辩论》，《金山和约与中日和约的关系》，第208页。）但是，美国也不能完全代替日本作选择， 强制它执行美国的意志。美方曾向台北表示：“美国将施用其声势使日本与贵国政府签订双边条约，惟美方仍未便强制日本签订。”“我方在多边条约生效以前，不能强制日人与贵方缔结……双边条约。”（注：《叶部长与蓝钦公使谈话记录》，1951年7月31日，同上书，第145页；《叶部长与蓝钦公使谈话记录》，1951年9月17日，同上书，第163页。）况且，英美协议在先，双方都不对日本选择与中国的哪一个政府签约施加影响。英国本是主张日本与中华人民共和国签约的。英国的态度对日本也有一定的影响力。至1952年1 月上旬邱吉尔首相与杜鲁门总统在华盛顿会谈时，英国才答应不反对美国促使日本与国民党政府缔结双边条约的政策，并且不再对日本施加压力。（注：《顾维钧回忆录》第9分册，第278页。）
    可见，日本在选择与中国议和的对象时有一定的自主权。日本明知退居台湾的国民党政府已失去代表整个中国对日议和签约的能力，然而它还是选择了与国民党政府议和。除了美国的压力外，这里还隐藏着日本政府的一种利害考虑。在1952年2月6日日本参议院辩论时，社会党议员曾祢益问：“政府对国民政府之赔偿问题如何打算？”吉田首相答：“对台湾关系，已如致杜勒斯函件中所云，系建立善邻关系。目前为进入此项亲善关系，正在考虑一项条约，但此项系何性质，因恐怕影响交涉之进行，不便说明。”国务大臣冈崎胜男答：“对中国国民政府是否赔偿应俟将来商讨后决定，目前即有方案亦未便说明。”（注：《日本国会对中国问题的辩论》，《金山和约与中日和约的关系》，第212 页。）而在日本众议院外交委员会答复质询时，外务省官员露了日本政府的底牌。当日本自由党议员佐佐木盛雄问：“金山和约所规定对赔偿之请求权，似应属于据有支配中国大陆之权力之中国政府，台湾之国民政府，不应有对赔偿之请求权，此点政府见解如何？”日本外务省政务次官石原答：“本人认为台湾之国民政府无权请求赔偿。”（注：《日本国会对中国问题的辩论》，同上书，第213页。）
    石原的回答泄露了其中的奥秘。原来，日本政府选择国民党政府作为议和签约对手，已经盘算到了国民党政府“无权请求赔偿”。日本选择与国民党政府谈判签约，正好可以逃脱战争赔偿责任。这是它作出选择的一个因素。
    二日本规避和平条约的实质
    日本国内对于日本对华政策有不同主张。日本左派势力和工商界主张与中华人民共和国通商建交。但吉田政府追随美国，反苏反共，拒绝与中华人民共和国签约建交。1951年12月24日，他在致杜勒斯函中作了声明：对中华人民共和国政府持反对态度，除因与联合国采同一立场外，还因为：“1950年在莫斯科缔结《中苏友好同盟互助条约》实系以对付日本为目的之军事同盟。而在事实上亦有甚多理由相信，在中国之共党政权，现正支持日本共产党图以暴力推翻日本现政府之宪政政体。鉴于此等考虑，本人可向阁下保证，日本政府无意与中国共产党政权缔结双边和约”。（注：《吉田函件》，《金山和约与中日和约的关系》，第187页。）
    吉田政府是以明确的语言宣示了他反对中华人民共和国的态度。然而，吉田政府却利用中国分裂不统一的形势，将中华人民共和国统治中国大陆的事实作为一张牌，不断向将要与之谈判签订双边条约的对手国民党政府施压，弱化对手所处态势。早在1951年10月31日，吉田首相对日本国会说：1.如果中共提出请日本政府在上海设海外事务所，日本也会欢迎中共在日本设立类似的机构；2.如果中共在今后三年内提议根据旧金山和约与日本讨论并缔结和约，日本政府自然愿意谈判并缔约，丝毫不会提出反对。（注：转引自《顾维钧回忆录》第9分册，第246页。）日本政府还不断作出愿与中华人民共和国政府建交的姿态。1952年1 月26日吉田答议员质询时说：“任何国家，凡欲与日本缔结条约者，政府均愿对其施行善邻外交。日本对台湾政府，关于包括中国全土问题，留俟将来再谈。”2月1日，吉田在答议员质询时又说：“（对中华人民共和国）只要条件具备，不但通商，即进入外交关系亦无不可。”这种姿态对国民党政府无疑是一种威胁。（注：《日本国会对中国问题的辩论》，《金山和约与中日和约的关系》，第210、211页。）
    日本利用中华人民共和国存在、国民党政府局处台澎的事实，在有关将要与国民党政府签订的双边条约性质的认定上，出尔反尔。日本政府既已答应美国愿与国民党政府签订与旧金山和约大致相同的和约，但吉田前引函中含糊其辞，说是“与该政府（指国民党政府）缔结一项将重建两国政府间正常关系之条约”。吉田与外务省次官石原在议会又用了“与之缔定讲和条约”、“修好条约”的措词。当有议员问：“修好条约与和平条约有何区别”时，石原答：“条约之订定，依照金山和约之精神办理。与国府办理修好条约，并非否认中共之意。”日本试图避用和平条约名称，为可能同中华人民共和国沟通关系留下余地。（注：《日本国会对中国问题的辩论》，《金山和约与中日和约的关系》，第208、209页。）