1853年9月小刀会起义爆发，小刀会占领县城，清廷加以镇压，上海战火不断，大批华人涌入租界（注：见梅朋、傅立德著，倪静兰译：《上海法租界史》，上海译文出版社1983年版，第134-135页。）。对此，英国领事、租界当局起初都持反对态度，因为这样做既不符合有关章程规定，给租界管理带来极大的不便，而且难民乱搭棚屋，有的就在黄浦滩、洋泾浜岸上搭建住所，这对市政管理、城市卫生，都造成很大麻烦。但是，外国商人欢迎这样的局面，因为，这么一来，商业繁荣，房地产生意也大有可为了。几个月时间里，租界里便已造成华人居住的房屋800所。
    人口的大量增加，华洋由分居变杂居，使得租界社会管理问题一下子复杂起来，先前的《上海土地章程》也显得名滞实后、不敷运用了。
    1854年7月5日，英国领事阿礼国、美国领事马辉、法国领事爱棠，宣布修改后的《上海土地章程》。7月11日，三国领事召开租地人大会，通过了这一章程，即《上海英美法租界地皮章程》。按照1845年的《上海土地章程》规定，《上海土地章程》的修改，应由英国管事官与上海地方官会同酌定，然而这次章程的修改，却是由外国公使、领事单方面草拟、在西人会议上通过，然后才移文上海道台核明办理。当时的上海地方政府，事实上已经瘫痪，道台吴健彰正忙于镇压小刀会起义，除了照办别无选择。
    比起1845年的土地章程，1854年章程在章程适用范围、租地范围、租地办法等方面都有修改，其中，对于日后混杂型社会形成影响最大的是以下几点：
    其一，对于华人的规定。第八款规定，洋房附近，不准华人起造房屋、草棚，以免火灾。第九款规定，禁止华人用篷、竹、木等易燃之物起造房屋，不许存储硝磺、火药等易于着火之物，违者罚银25元。起造房屋时，木料、砖瓦等物不得阻碍道路，妨碍行人。禁止堆积秽物，任沟洫满流，放枪炮，放辔骑马赶车，并往来溜马、肆意喧嚷滋闹，违者罚银10元。由此，一方面可以看出，华人进入租界，已经带来一些社会问题；另一方面也说明，华洋杂处已被认可。与此相一致，先前关于中华洋分居的规定在章程中不见了。
    其二，设立工部局以管理市政。《章程》英文本第十款规定，选派三名或多名组成委员会，经收税饷，所收款项，用来起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，装置路灯，清洁道路。这个机构，就是工部局。
    其三，设置巡捕以维持治安。第十款规定，设派更夫或巡捕以维持治安。在先前的章程中，仅有设置更夫的规定，其职责只不过是夜间巡逻、报更、鸣警，而巡捕则是武装警察。这次章程通过以后不久，工部局就建立了巡捕房。捕房制定了服务规则17条，管辖范围相当广泛，除了警务，还有道路的整洁与燃灯，有碍公众的事物的取缔，以及搜查军器的输入和解除华人武装，协助征税，筑路，都在其内。
    对于工部局的性质，在7月11日通过《上海土地章程》的会议上，英国领事阿礼国有过具体的说明。他说，这一机关应有的各种权力，包括对于租界内外侨生命和财产的保护，一切为了保持租界居民健康、维持租界清洁、组织警察、开发并管理税收所必需的规程和办法（注：《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》，1932年中译本，第36-37页。蒯世勋：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第338页。）。阿礼国等人从道理上原本懂得，在租界设立市政机关，是包括国际法在内的任何法律原理所不容许的，但是，他们就是要在不合法的大前提下，尽量做得好像合法些，于是，就有了租地人会议等形式。
    这样，租地人会议（后来演变为纳税人会议）、工部局、巡捕，加上在1853年为了对抗太平军而成立的义勇队（日后演变为万国商团），租界就由先前的居留地演变为具有立法、行政、警察、武装的政治实体。
    华洋杂处是特殊历史条件下形成的，既不是出于租界当局的原意，也不是上海地方政府所乐意见到的。在华洋杂处的开始阶段，上海地方政府还试图继续管辖租界华人。1853年11月，吴健彰曾致函阿礼国，要求英国领事馆编造一个名册，载明在领事馆及租界商业机构的译员、买办和仆佣等人的姓名、年龄、住址等情况，以便将来查考，结果遭到拒绝。1855年2月24日，清政府恢复对上海县城统治之下以后，上海道又公布《上海华民住居租界内条例》，对居住在租界内的华人作了许多规定。内称：
    凡华民在界内租地、赁房，如该房地外国人之业，则由该业户禀明领事官；系华民之业，则由该业户禀明地方官，将租户姓名、年、籍、作何生理、欲造何等房屋、作何应用、共住几人、是何姓名，均皆注明，绘图呈验。如地方官及领事官查视其人无碍，准其居住，该住户即出具甘结，将同居各人姓名、年、籍填写木牌，悬挂门内，随时禀报地方官查核，遵照新定章程，并按例纳税。倘若漏报，初次罚银五十元，后再漏报，将凭据追缴，不准居住。该住户若系殷实正派之人，即自行具结，否则别请殷实之人两名代具保结。（注：《上海华民住居租界内条例》，上海社科院历史研究所编：《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社1980年版，第443页。）