从土改涉及的范围来看，阿基诺政府的这次改革似乎比马科斯的要进一步，即把土改土地由稻田和玉米地扩大到其他土地，但是，这次改革计划中的入股共享地权的方式引起了农民的强烈不满。就在阿基诺政府的土改方案出台后，菲律宾人民农业改革协会就称这个方案是“从根本上反对农村穷人利益的”。（35）人民农业改革协会自己提出了一个提案，即《人民农业改革法案》，并发起一个征集250 万人签名的运动，希望以此获得议会支持而否决阿基诺政府的方案。同时，人民农业改革协会还领导明都洛·拉文那、尼格罗斯等岛上的农民抗议政府的土改方案，这就是当时著名的菲律宾农民运动。
    对于这个土改方案，国外农业改革专家也认为，以入股共享代替土地分配，将增大地主逃避土改的可能性。（36）
    然而，阿基诺政府仍坚持这一方案，并于1988年开始由农业改革部贯彻推广。
    去年上台的拉莫斯政府基本上仍按这一方案在贯彻实施。
    三、土地问题现状及评价
    尽管历届政府都提出过土地改革方案，但是，这些方案都没有从根本上解决菲律宾的土地问题。据80年代统计，中吕宋地区的几乎所有土地仍由不在乡地主所有而为佃农在当地人称为“恩卡加多”（encargado）或“卡提瓦拉”（katiwala ）的经营者管理下耕种。（37）
    而且，马科斯时代分配给耕种者的土地，有许多又从耕种者手中丧失，重新集中到非耕种者手中。据一份资料显示，新伊西哈的一个村庄已发展成了典型的大地产村，当地的土地大部分为6家地主所有，每人占土地50-200公顷。（38）1987年的另一份报道则提到，该地有5片农民耕种的土地又被债主夺去。（39）
    一些专门从事菲律宾土地及农业改革问题研究的专家认为，菲律宾的土地改革，从奎松到马科斯，其目的是限于解决地主-佃农的关系问题，即改革出租的土地，而且主要局限于稻谷和玉米产地。其特征都是：1.由政府以赎买的方式征收大地主的土地，然后再卖给佃农；2.通过控制地主租佃行为或使租佃关系规范化来调整收入再分配；3.将无地佃农和农业工人安置于公地垦殖。
    然而，这一传统土改模式（在日本和台湾曾获成功）在菲律宾却未能成功。这是因为：1.即使是佃农获得土地，土地问题仍然存在，按从前的方案，有相当多的无地农业工人被排除在土改受益者之外。
    2.由于以前的土改只限于稻谷和玉米产区，而土改方案又有漏洞，因此，这些地区的地主往往将土地改种经济作物，甚至任其荒芜也不租给佃农，以逃避改革，这就更加剧了这些地区的土地危机。
    为了使土改达到目的，必须重新设计法律和方案。阿基诺政府的方案扩大了土改范围，但是，有许多技术性问题在这个方案中并没有提及，例如，稻谷和玉米产区的土改好说，但种植园的情况比较复杂，这些土地上的工作人员都分为不同的工种，如果实行土改，谁可以获得这些土地？是管理工？收割工？还是技术员？临时工又该不该参与土改？
    因此，有关专家认为，菲律宾的土改无疑应包括种植园，而包括种植园，就必须重新对有关方案部分进行修改。目前，在美国“温诺克国际农业发展研究所”等机构资助下，一批国际农业改革问题专家集中于菲律宾大学罗斯巴诺斯分校，对菲律宾的土地改革问题进行了较系统的研究，建议对菲律宾的所有农地实行累进税制，迫使大地主或农场主把多余土地卖给佃农和无地工人。
    专家们还认为，入股分享地权是不现实的，它为逃避土改创造了机会，仍要坚持以分配土地为主的土改。考虑到过去土改中信贷这一令人失望的问题，专家们建议，新的土改方案中应保证向农民提供足够的贷款。
    作为一个“非共产党”的发展中国家，菲律宾不愿象共产党国家那样推行激进的土地改革，而目前的土改方案又难行得通。因此，对菲律宾政府来说，要解决影响其社会和经济发展的土地问题，还是一个难题。
    附记：本文承蒙福特基金会资助前往菲律宾考察研究而得以完成，特此致谢。