《南京条约》签订以前的1841年1月26日，英国就凭借武力手段，对香港岛实现了非法占领。英国人占领香港岛以后，首先摆在他们面前的是采用什么样的管治政策，来建立起对当地华人的有效统治问题。在这个问题上，港英政府最终采取了务实的态度，在确保英国法律最高权威的前提下，沿用了中国的保甲制来实现对港岛华人的管治。由于受到来自英国政府、清政府的压力以及香港岛现实情况等诸因素的影响，港英政府这种华人管治政策的形成经历了一个曲折的过程。本文拟对港英政府早期华人管治政策的形成过程、原因及相关问题进行一些探讨，以深化我们对于港英政府早期殖民统治的认识。
    一
    在英军侵占以前，香港岛属于清政府的广东省新安县管辖。鸦片战争前夕，岛上就有居民5000多人（注：刘存宽、余绳武《十九世纪的香港》，香港麒麟书业有限公司1994年版，第299页。），其中绝大多数以捕鱼为生。为了加强对地方的管理，清政府在全国范围内推行保甲制，新安县也不例外。然而，保甲制在新安县境内的推行似乎并不成功。
    19世纪著名的思想家冯桂芬指出：尽管清朝皇帝和地方官员颁布了许多实施保甲制的法令，但在新安县这样的渔民区，它几乎没有真正实施过；即便偶有实施，也毫无效果（注：冯桂芬《校邠庐抗议》上卷，光绪十年刻本，第13页。）。
    作为新安县的一个部分，香港岛是沿海渔民的栖息地。由于渔民时常出海，流动性较大，他们通常没有相对固定的居住地。这样的情况使得保甲制在港岛难以推行。目前，除了仅能证实乾隆年间香港岛的柴湾可能实行过保甲制以外（注：柴湾罗屋罗氏家族所藏一份地契（1767年）记载，罗氏族长曾被委任为甲长。），尚难以找到保甲制在香港岛其他地区推行的明证。因此，我们可以得出这样的结论：在英国人占领以前，香港岛的绝大部分地区，保甲制没有真正地推行过。因此，同保甲制推行之前一样，港岛的地方事务实际上多由当地耆老依据清朝法律和乡规民约处理。除了重大的民事和刑事纠纷由新安县府衙审理以外，各乡耆老几乎充当了港岛渔民的实际统治者，这一点可以从1841年2月1日英国人发布的告示中得到证明。
    1841年2月1日，即英国在强占香港岛的6天后， 其驻华全权公使兼商务总监义律、海军司令伯麦联合发表了一份接管香港岛的告示，主要内容如下：“凡尔香港居民，归顺英国为女王之臣民，自应恭顺守法，勉为良民。而尔等居民亦得以英女皇名义享受英国官吏之保护，一切礼教仪式、风俗习惯及私有合法财产权益，概准仍旧自由享用，官吏执政治民，概依中国法律风俗习惯办理，但废除各种拷刑，并准各乡耆老秉承英国官吏意旨管辖乡民……”（注：《香港与中国——历史文献资料汇编》，香港广角镜出版社1981年版，第164页。）。义律代表英国政府发布的这个告示，确立了即将成立的港英政府华人管治政策的几个基本方针：首先，港岛所有华人成为英王的臣民，受到英国官吏保护；其次，华人社会中的“一切礼教仪式、风俗习惯”保持不变，对于华人的管治仍适用于“中国法律”；最后，“各乡耆老”原来的权威得到了承认，他们仍旧享有“管辖乡民”的权力。
    尽管对香港岛的占领还未得到清政府的认可，可英国方面仍着手建立殖民统治机构，以确立对港岛的实际统治。1841年4月， 义律任命英国侵略军军官威廉·坚为香港总巡理府，授予他管治当地华人的广泛权力。义律再三表示：“在对香港岛及其港口的本地华人进行统治时，要完全依照中国的法律、风俗和习惯。”（注：安德葛《香港的政府和人民（1841—1963）》，香港大学出版社1964年版，第28页。）
    可见，义律所确立的华人管治政策的基本原则是：“各乡耆老”在“秉承英国官吏”的意旨下，完全依据中国的法律习俗来管治华人。那么，义律为什么会考虑在未来香港宪政中，给予当地华人以一个相对特殊地位呢？有以下几个方面的原因：
    第一，在此前中英双方关于香港问题的交涉中，清政府代表琦善曾向义律提出过类似的要求。琦善曾指出：“前往香港的中国百姓、商人和其他人有犯罪行为时，应移交给距离最近的那位中国官员，由该官员在英国官员们出席的情况下予以惩罚。”（注：佐佐木正哉《鸦片战争之研究（资料篇）》，第81—82页。）对于琦善提出的这种华人归中国司法裁判的要求，当时义律并无异议。因此，在强占香港以后，特别是在香港未来地位还不明朗的情况下，义律在制定华人管治政策时，不能不顾及到得到他默认过的清政府方面的要求。
    第二，自从广州开埠、大批英商进入中国以后，英国方面要求对在华的英人拥有司法裁判权。尽管清政府表面上一直拒绝，可实际上却默认了这一点。在强占香港岛以后，作为一个对等条件，英国人因而主动提出了按中国法律习俗管治华人的方针。在1841年2 月致外交大臣巴麦尊的信中，义律曾坦露道：“我们不能不感觉到，我们要求依靠我们的法律和官员审理前往香港的中国人，将加强中国人关于依靠他们的法律和官员们审理在他们领土内的英国人的要求。”（注：胡滨《英国档案有关鸦片战争资料选译》，中华书局1993年版，第910页。 ）这种结果是英国人不愿看到的。