璞鼎查的突然变故使耆英大为恼火。他指出：在前一轮谈判中，双方已就华人依据中国法律管治达成初步一致，英方不能随意改变立场；而且，正如英方不希望在华英国人受制于中国法律一样，中方当然也不希望香港岛的华人受制于英国法律，至于香港岛的割让，这并不意味着华人要被英国人所同化。
    璞鼎查骑虎难下，只好将他与耆英的谈判记录送到外交部与殖民部征求对策。此时，殖民部负责香港事务的政务次官斯蒂芬发表评论说：“将所有的中国权力机构从香港岛排除出去是非常必要的，如果能通过恰当的、和平的方式来达到目的的话。”（注：安德葛《香港的政府和人民（1841—1963）》，香港大学出版社1964年版，第34页。）璞鼎查如实执行，因而在谈判中态度越来越强硬，最终致使谈判破裂。结果，璞鼎查放弃了在香港岛委任华人地方治安官员的打算，在香港岛或九龙设置中国司法官员以处理华人之间纠纷的计划也宣告破产。
    中英之间关于华人管治政策问题的谈判之所以失败，英方应负最主要的责任，英国政府的出面干预是导致谈判破裂的主要原因。其实，从自由主义原则和道德原则上看，英国方面并不反对用中国法律来管治港岛华人。但是，在英国法律和中国法律二者谁具有最高权威问题上，英方态度明确，而且绝不肯作出退让，英方对华人司法裁判权的要求就是一个明证。在英方看来，这是一个事关香港岛主权的问题，如果作出让步，可能会产生意想不到的灾难性后果，即“正如在澳门的情况一样，中国政府会宣称对于香港岛拥有有限的主权。”这样，从1843年6 月起，在用中国法律管治港岛华人问题上，尽管清政府方面要求十分强烈，可英方反应冷淡。在1843年10月中英双方签订的《虎门善后条约》中，几乎没有提及有关港岛华人管治政策的任何问题，其中第9 条仅表示大陆与港英当局双方将按有关条例引渡罪犯（注：褚德新、梁德主编《中外约章汇要（1629—1949）》，黑龙江人民出版社1991年版，第77页。）。因此，从1843年6月起的一年多时间内， 港英当局在对当地华人社会逐步建立起统治秩序的过程中，他们沿用的一直是英国法律，义律当初所作的用中国法律管治华人的承诺完全被抛置一边了。
    实际上，从1841年1月到1844年初的3年多时间内，所谓的港岛华人管治政策仅仅停留在理论上，而几乎没有付诸实践。因为，英国占领之初的港岛华人社会，是一个以渔民为主体的社会，渔民居无定所，使得华人社会是一个相对无序的社会。在这样的状况下，无论是用中国法律还是用英国法律来管治他们，实际上几乎是一句空话。然而，随着香港市政建设的发展以及商业、贸易中心地位的逐步确立，越来越多的华人从大陆涌向香港岛，以渔民为主体的流动性大的华人社会已逐渐转变为聚居式的、相对稳定的华人社会。此时，华人管治政策不仅仅是一个理论上的问题，更重要的是一个必须面对客观现实的实际问题。也就是说，华人管治政策要能符合港岛华人社会的实际情况。正是由于这一点，才引起了港英当局对当初所确立的华人管治政策的重新思考，从而导致了一种较为符合港岛实际情况的华人管治政策的最终形成。
    三
    1844年初，德庇时就任港督后，在维护港岛的社会治安和社会秩序方面，开始面临着严峻的挑战，由于港岛华人的急剧增加以及“三合会”等华人社会组织的活动，致使港岛华人社会中的犯罪率呈直线上升趋势。在打击华人犯罪、维护社会治安方面，英国的法律显得有些力不从心。英国法律对于一般犯罪处以罚金，而华人罪犯往往穷得付不起罚款；蹲监狱对于穷人来说，基本生活反而有了保障，起不到惩戒作用。在这种英国法律失去威慑力的情况下，在管治华人方面引入中国的法律，对于港英当局来说已是当务之急。于是，港英政府于1844年通过了一项地方法例，规定“允许依照中国的法律来审判华人罪犯。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年10月21日，载C.O.129/7，附件。）随后，用鞭子抽打、戴木枷、割辫子成为港英当局对付华人罪犯的良方；在惩戒罪犯方面，这也的确起到了一定的作用。
    对于港英当局用中国法律惩治华人罪犯，殖民部政务次官斯蒂芬认为是可行的。但他同时又宣称：我们必须保持英国法律的最高权威，在使用中国法律中的刑罚时，我们必须声明这样一点，即“我们有权使用，但我们也有权废止它。”斯蒂芬的话表明，英国方面用中国法律来管治华人只是形势所迫，是暂时性的权宜之计。
    为配合中国法律在华人区的实施，必须有一套相应的华人管治制度。这种需要导致了1844年保甲制的出台。当年港英政府通过的一项法例称：“为维持社会治安和秩序，现由港督阁下在立法会的建议下，颁布该项实施中国式管治制度的法例。在香港岛的各市镇、乡村等地，港督将依法任命一批华人地方治安法官。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年2月27日，载C.O.129/6，第149件。）这批华人地方治安法官称为“地保”，他们由当地华人居民选举产生。他们与此前负责治安的警察有着同样的权力，他们处于各区警长的控制之下。地保的职责是维持治安，对于华人之间的纠纷，地保应该向上级汇报，而无权处理。地保没有薪俸，只有当政绩突出时才有可能获得政府物质和精神上的嘉奖。这完全是中国大陆保甲制在香港的翻版。从1846年德庇时致殖民部的一封信中，我们发现保甲制的实施是颇有成效的。德庇时汇报说，在斯坦莱地区，保甲制的实施大为成功，当地的警察已无事可干，他们返回维多利亚湾执行其他任务去了（注：《德庇时致格拉斯顿函》，1846年5月1日，载C. O. 129/16，第47件。）。
    1853年，在港英当局颁布的第3条法例中， 明确宣称将扩大地保的权力，这从另一个方面说明地保制的运作是成功的。该法例的全称为“扩大根据1844年第13条法例所任命的华人地保的职权”，内容如下：“今后华人之间的纠纷，应在当地德高望重者的帮助下，由地保本着方便、友好的原则予以调解，而不必提交英国法庭……如果有人控告华人，他将向当地地保反映，地保要竭其所能，给予调解。”（注：《香港政府宪报》，1853年10月15日，第4期。）根据该法例， 如果冲突双方同意，地保有权调解纠纷，直到取得到双方满意的结果；如果双方不能在调解结果上取得一致，地保有权做出判决。实际上，早在40年代末期，一些地区的地保已发挥了调解纠纷的职能，并得到了港英当局的默认。1853年的法例只不过从官方正式确认了他们调解纠纷的权力。同时，1853年的法例还规定了地保可以领取薪俸，其来源是当地居民缴纳的赋税。这表明，作为保甲制的象征，地保已经成为港英当局管治华人的基层官员，保甲制作为一种制度也由此进一步得到完善。