唐代中央机构实行三省六部体制，中书主出令，门下掌封驳，尚书主奉行（注：见《困学纪闻》卷一三《三省递重之由》注引王鏊《震泽长语》上。），这是人所熟知的。但是，作为唐代中央最高权力机构的政事堂，却很少为人所知，至今并没有被完全正确地认识。究其根源，早在唐代曾经做过宰相，又是研究唐制的专家杜佑，对于当时国家机构之紊乱，即已感到“繁而难理”（注：《旧唐书·杜佑传》。）了。后世学者，既震于杜氏《通典》之权威，复限于《六典》、《两志》（注：《通典·职官典》、《大唐六典》、《旧唐书·职官志》与《新唐书·百官志》详载唐一代国家机构的组织，唯独于政事堂制度的记载极为简略。）所载政事堂制度之简略，于是延误千载，含糊不确之论，时有所见。一九七九年版新《辞海》“政事堂”条，是这样解释的：“政事堂唐宋时宰相的总办公处。唐初始有此名，设在门下省，后迁到中书省。开元十一年（公元723年）改称中书门下，因宰相名义上即为中书门下省长官之故，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房。”（注：见新《辞海》缩印本，一九七九年版一四六六页《政事堂》条。）这是把唐代中央最高权力机构政事堂，仅仅看作是“宰相的总办公处”，把国家一项重要的政治制度，看作是宰相开会办公的场所，其谬误亦大矣！《中国史研究》一九八二年第三期，载有《唐朝政事堂制度初探》（以下简称《初探》）一文，是多年来专论政事堂制度所仅见的一篇文字，读后颇有启发。但《初探》一文，对于政事堂制度一些根本问题，如：政事堂创始的时间，政事堂制度的形成，这个制度的基本内容，即政事堂的职权、组织、参加会议的人员及会议主持者、权力凭证，政事堂的性质，政事堂制度产生的政治历史背景，等等，也还没有探索清楚。为此，笔者不揣浅陋，撰文考辨，以就教于方家通人。
    一
    关于政事堂创始的的时间，历来说法纷纭，莫衷一是。具有代表性的记载有两种：一是唐代人李华写的《中书政事堂记》，认为政事堂始于唐高祖武德年间；二是元代马端临的《文献通考》，含含糊糊地说是“其后又置政事堂”，推其事当在唐太宗贞观年间（注：《文献通考》卷五○《职官考》四《门下省》。）。
    笔者于一九八○年曾撰文《三省制度考略》（注：王超《三省制度考略》，载《学术月刊》一九八一年第一期。），那时我对政事堂创始的时间，同意《文献通考》的看法，认为是在贞观年间。根据就是《通考》的一段记载：“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。）查《贞观政要》和《资治通鉴·唐纪》（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。），这是唐太宗贞观元年的事。近两年来，笔者看法有所改变，认为政事堂创始的时间，应该向前推，至少要推到唐高祖武德年间。理由有以下四点：
    第一，李华《中书政事堂记》云：“政事堂者，自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所，谓之政事堂。故长孙无忌起复授司空，房玄龄起复授左仆射，魏征授太子太师，皆知门下省事。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。）这段记述，点明了三个事实：（一）“自武德以来”已有政事堂。“自武德以来”，当然是指“自武德年间”以来，而不能理解为割去“武德年间”的“武德以后”（注：姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。），这是显而易见的。（二）自武德以来，宰相已“常于门下省议事”。既是已“常于”，就可以肯定不是什么新制度；既不是新制度，当然就不会是“武德以后”才有政事堂。（三）自北朝以来，门下省地位特重，“诏旨之行，一由门下”（注：《魏书》卷二一上《高阳王雍传》。另见《初学记》卷一二《侍中》第一。）。因有宰相“常于门下省议事”的惯例，“故长孙无忌”，就是说，“所以”长孙无忌、房玄龄、魏征三大臣“皆知门下省事”。这里是无论如何得不出因为三大臣“皆知门下省事”，才有政事堂的结论来的（注：姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。）。
    其次，《资治通鉴》云：“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○三《唐纪》一九高宗弘道元年十二月。）既成“故事”，表明这种做法已经成为国务活动中的一种习惯法。所以，在中国政治制度史上，“故事”与“制度”往往是同义语。因为有此约定俗成的习惯法，故长孙无忌等三大臣才“皆知门下省事”。因此，无论从国务活动的常规制度看，还是纯从语法结构去分析，都说明政事堂之设立早在贞观之前，而不可能是在长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”的同时（注：《唐会要》卷五一《中书令》条，即把长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”作为小注附在“谓之政事堂”之后。）。
    再次，从隋唐制度渊源于北朝考之。著名史学家陈寅恪先生在论述隋唐制度渊源时指出：“若能注意‘高齐创业，亦遵后魏’（注：《隋书·百官志·序略》。），‘（隋）高祖践极，复废周官，还依汉魏’（注：《隋书·百官志·序略》。），及‘唐之官制大体皆沿隋故’（注：《新唐书·百官志序》。《旧唐书·职官志序》略同。）数语，则隋唐官制之系统渊源已得其要领。”（注：陈寅恪《隋唐制度渊源略论稿》，中华书局一九六三年新一版第八四页。）唐初多沿隋制。实行宰相集体议事制度，三省长官共议国政（注：《新唐书·百官志》云：“初，唐因隋制，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，此宰相职也。”），不能没有议政场所，所以，“自武德以来，常于门下省议事”，并且即以议事之所，“谓之政事堂”（注：《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》。）。这时政事堂，所以设在门下省，是因为自北朝以来，“诏旨之行，一由门下”，“军国大政，万机之事，无不预焉”（注：《魏书》卷二一《高阳王雍传》、《彭城王勰传》。）。可见，在北朝时门下省权尊势隆，在国务活动中自然成为军国大政决策之所。因此，政事堂议政起始的时间，只能往贞观、武德以前推，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是在武德以后的贞观年间。《通典》与《旧唐书》均载：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之‘政事堂’。”（注：《通典》卷二一《职官·宰相》；《旧唐书·职官志》二《侍中》条注。《唐会要》卷五一《中书令》条同。）“旧制”，即已表明不是新制，而是过去很可能是北朝或隋以来已有的制度。《旧唐书》多以国史实录编写成书，“旧制”是唐初人对北朝以来旧制的习惯用语。
    最后，从唐代宰相制度的演变考之。唐初制度，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，议政场所即为门下省的政事堂。故时人一般皆以三省长官为真宰相，而真宰相参加政事堂商讨军国大政，乃有当然资格（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）。但唐代宰相，一如隋代，自始就不限于三省长官。隋代柳述以兵部尚书参掌机事，裴矩、裴蕴以黄门侍郎知政事，已开他官兼任宰相之风（注：《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》云，“（隋）或以他官参掌机事，及专掌朝政者，并为辅弼。”另参见《通典》卷二一《职官典》三，《历代职官表》卷三。）。到了唐代，此风更盛，《新唐书·百官志》云：“故常以他官居宰相职，而假以他名。自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或曰‘参议得失’，‘参知政事’之类，其名非一，皆宰相职也。”（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）《新唐书·宰相表上》序亦云：“唐因隋旧，以三省长官为宰相，已而又以他官参议，而称号不一，出于临时，最后乃有‘同品’、‘平章’之名，然其为职业则一也。”（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）又，叶梦得《石林燕语》云：“唐初宰相，未有定名，因人而命，皆出于临时。其后高宗欲用郭待举为参知政事，以其资浅，故命于中书门下同受进止平章事。”（注：《石林燕语》卷三。）可见在唐代，凡曾加有以下职衔者，均为宰相，即“参知政事”、“参预朝政”、“参议得失”、“参议朝政”、“参预机密”、“参知机务”、“知政事”、“知门下省事”、“平章政事”、“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”，等等。所谓“同中书门下三品”，本来因为中书令、侍中都是三品官，现在欲使秩卑的人参知政事，故立此号，令与中书令、侍中地位相等，沿用既久，因而失去本来意义，纵是二品以上的官，也必须加“同三品”之号，方为宰相，方可入政事堂议政（注：《新唐书·百官志》云：“自高宗以后，为宰相者，必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然。”另参见《唐会要》卷五七《左右仆射》条、《文献通考》卷四九、《历代职官表》卷三。）。所以，即令长孙无忌、房玄龄、魏征这样有权位的大臣，也必须加上“知门下省事”的职衔，才在制度上取得参加政事堂议政的资格。以上我们追述唐代前期宰相制度之演变，其目的在于说明：门下省政事堂议政制度在前，而“知门下省事”之类的名号演变在后，是确定无疑的。
    综合上述四个方面的考察，我们可以确定：唐代政事堂议政制度，至迟始于唐高祖武德年间，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是创始于唐太宗贞观年间。