二
    尽管宰相于门下省政事堂议政，在唐高祖武德年间已成为制度，但由政事堂议政发展为唐代中央最高权力机构，成为一项重要的政治制度，却经过了一百年左右的漫长岁月。《旧唐书·职官志》载：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。（高宗）永淳二年（公元683年）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。（玄宗）开元十一年（公元723年），中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印改为‘中书门下之印’也。”（注：《旧唐书·职官二》注。）这就非常清楚地点明了政事堂制度形成的三个发展阶段，兹分别考察辨证如下。
    第一阶段：自唐高祖武德年间到唐高宗末年（约公元618-683年），为门下省政事堂议政时期。在这个发展阶段中，虽然政事堂始终设在门下省，但作为一项制度，也是在不断变化着的。武德年间，可以说政事堂纯为宰相议政场所，如同现代的“会议厅”一样，并非理政办公之地。这个时期的政事堂，所以一直设在门下省，主要是因为自北朝以来，门下省权重势隆之故。
    贞观年间，由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，不是知非不纠，就是互相责难，影响了政府效能。唐太宗看到了这种情况，曾对黄门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留文武总六百四十三员”（注：见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）。为了防止政府机构随意扩大和官员冗滥，唐太宗还用法律制度加以保证。同时，他又提高政事堂地位，改变国家总枢机构中政务活动的某些程序。贞观以前，诏敕虽多由中书出令，但承受者多，拟进者少，故宰相议政，多不在诏旨拟定以前，而是在诏旨拟定之后。诏敕之下，事先议论少，事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其原因之一也在于此。
    贞观以后，中书舍人“五花判事”，中书省权职渐重，中书令于定敕之前，多提前于政事堂讨论（注：参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。）。于是政事堂地位日渐提高，遂成为宰相议决政务的最高会议。前引《通考》所载：“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。）其基本点，是把贞观年间“先于政事堂议定”，即议决朝政，同武德年间“常于门下省议事”相区别。由一般“议事”到“议定”朝政，这无疑是政事堂地位的明显提高。而不可以把“其后又置政事堂”一句断章割裂，来说明在贞观年间刚刚创立政事堂，这是不妥的。
    关于中书舍人“五花判事”，王夫之认为这是“会议之始”。他在《读通鉴论》中说：“唐制：军国大事，中书舍人各陈所见，谓之‘五花判事’，而宰相审之，此会议之始也。”（注：《读通鉴论》卷二○《唐太宗》五。）什么“会议之始”呢？《资治通鉴》说得明白：“故事：凡军国大事，则中书舍人各执所见，杂署其名，谓之‘五花判事’。中书侍郎、中书令省审之，给事中、黄门侍郎驳正之。上（太宗）始申明旧制，由是鲜有败事。”（注：参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。）王夫之没有注意“上始申明旧制”一句，既是“旧制”，就不会是“会议之始”。“上始申明旧制”，足以说明贞观年间宰相议政，仍在门下省政事堂，而且，虽然中书渐重，但中书出令，门下封驳的“旧制”并未改变。
    第二阶段：自武后光宅元年至玄宗开元十一年（公元684-723年），为中书省政事堂时期。这个时期，政事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。武后光宅元年（公元684年），裴炎执政事笔，迁政事堂于中书省。李华《中书政事堂记》云：“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。）《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令裴炎，以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○六《唐纪·高宗弘道元年（公元683年）》载：十二月，丁巳，高宗崩。甲子，中宗即位。甲戌，以裴炎为中书令。“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。”《旧唐书》卷六《武后纪》云：中宗嗣圣元年（684年）一月，废中宗。二月睿宗立，改元“文明”。九月改元“光宅”，十月丙申杀裴炎。据上可知，裴炎迁政事堂于中书省，既不是高宗永淳二年七月（旧唐书），或永淳三年七月（唐会要），也不是武后光宅元年（李华《中书政事堂记》），而是在高宗弘道元年（公元683年）十二月六日之后，此时高宗已崩，中宗刚即位；至迟不会迟于他同武后合谋废中宗、立睿宗的前后，即中宗嗣圣元年一月，睿宗文明元年二、三月间。）宰相既商讨议决军国重务于政事堂，而草拟诏敕之责在中书。为便于政务推行，于是政事堂遂由门下省迁至中书省。这是贞观中期以来，中书地位日重门下权势渐削的必然趋势。裴炎自侍中改任中书令，执政事笔，迁政事堂于中书省，并非裴炎一己之私意，乃是制度发展所使然。《新唐书》卷四六《百官志》云：“自高宗以后，为宰相者，必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然；惟三公、三师、中书令则否。”侍中与中书令同为中央决策机构中书、门下省长官，秩皆三品，何以侍中必加“同三品”衔，方为真宰相，得参加政事堂会汉，而独于中书令“则否”？看似十分乖谬，其实乃是制度在渐渐变化矣！所谓“天河暗转，必有其迹”，此之谓也。
    政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”或“执笔”之制。《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，故徙政事堂于中书省。”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：“神龙初，（巨源）以吏部尚书同中书门下三品。时要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余授，皆诸宰相近属。”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：（一）诸宰相议政时，主持会议；（二）会议之后，总其纪录；（三）秉笔之日，坐政事堂办公。
    其次，武则天时改中书省为凤阁，门下省为鸾台。凤阁鸾台即中书门下，合政事堂实际已成为一体，成为权力很大的相府了。“垂拱三年（公元687年），或诬告（刘）祎之受归诚州都督孙万荣金，兼与许敬宗妾有私，则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。本立宣敕示祎之，祎之曰：‘不经凤阁鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家，时年五十七。”（注：《旧唐书·刘祎之传》。另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》。）以武则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾台政事堂讨论议决，致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显著提高。
    第三阶段：玄宗开元十一年以后，政事堂成为中央最高权力机构。（《旧唐书·职官志》云：“开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印，改为‘中书门下之印’也。”（注：《旧唐书·职官志二》门下省注。）《册府元龟·宰辅部》亦云：“开元中，张说奏改政事堂为中书门下，政事印为‘中书门下之印。’”（注：《册府元龟》卷三○八《宰辅部》总序注。）《旧唐书》“政事印”下多一“改”字，说明政事堂原来以议政为主，还未完全成为权力机构，故无专印。开元中“改”为中书门下政事堂，始成为中央最高权力机构，乃置专印。又，《新唐书·百官志》载：“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”（注：《新唐书·百官志》，《唐会要》卷五一《中书令》条略同。）至此，政事堂制度始备。在开元以前，政事堂内部无任何分司之组织，其地位虽日益重要，井渐由会议厅转变为宰相最高囚务会议，然尚难确定为国家最高权力机关。直到开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下政事堂，列五房以主政务，于是遂有其所辖部门与属官，“中书门下政事堂”作为一项重要的政治制度，至此乃备矣；作为唐代中央最高权力机构的地位，乃完全确立。