清朝统治者称这种统治政策为“分而治之”或称“众建而分其势”。清代的这种统治政策与很多国家历史上所出现过的二元或多元政治体制又不一样。二元或多元政治体制是指在一个国家内有两个或多个主体民族，而它们之间的历史文化传统相差较大的情况下，采取的政治体制。如世界近代史上的奥、匈帝国，就属于这一类型。清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家，主体民族是汉民族，而边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大，清朝采用的“分而治之”的统治政策，是除了中原地区汉民族以外，根据边疆地区各民族的情况“因俗而治”，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，“从俗从宜”，“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。
    清朝政府在实行“因俗而治”、“分而治之”，即对各民族实行多种形式管理制度的民族统治政策时，并不是完全照搬原有民族的政治体制，而是对原有的体制加以改革，以适应于当时的国情和利于清朝的统治。其类型有以下二种：
    一是实行郡县制，这主要是针对台湾与海南。清代台湾和海南二岛与腹地边疆不同，其汉族人口远多于土著民族人口，故清政府在台琼二岛始终推行内陆一体化政策。台琼二岛地方府县隶属于沿海邻近省份，两岛的民族事务，另有衙署管理，但均直接听命于本省的布政使司，与中央的理藩院无涉。清朝对两岛的土著民族实行汉化政策。两岛凡划入州县统治的黎民、番众与内地百姓无异，迫其剃发蓄辫，以示归附。清政府大力推行儒化教育，加速其汉化进程。这和美国在西部地区逐步“美国化”的进程极其相似。当然，美国是以掠夺印第安人的土地为前提的，这和清朝政府统一台琼二岛性质完全不同，但是，美国在得到土地以后，大批的移民从东部带去美国的制度和生活方式，使西部最终和东部融为一体。
    二是对原有民族的政治体制加以改造后再利用。如对伯克制度、土司制度、盟旗制度和西藏地方行政管理制度等都进行了改革。以伯克制度和土司制度为例，伯克制度在清朝统一新疆前夕“回部阿奇木等伯克向系世袭”，也就是说，维吾尔族地区是由阿奇木等伯克控制，如果仍采用世袭制，将与清朝政府高度集中的封建中央集权统治相矛盾，不利于其在新疆的统治，废除伯克世袭制度，将伯克改为流官，是伯克制度改革的首要内容。此外对伯克的任免、任期、回避制度、品级、养廉、入觐制度和政教关系都进行了改革。土司制度的改革在清代具有很大的影响，史称“改土归流”。清政府在西南各省进行大规模的改土归流后，土司制度受到很大的冲击，土司的承袭制度、分袭制度、奖惩制度、抚恤制度都有了新的规定，形成了流土并治及分别流土考成等一整套严格的管理制度。改革后，土司的割据性、独立性不复存在，中央政府对这些地区统治得到加强。
    清朝以“因俗而治”、“分而治之”的方针治理边疆地区，收效甚大，但是在强调边疆民族地区的特殊性和制定特殊政策时，也出现了一些不利于各民族交流，影响边疆民族社会发展的消极的政策，影响比较大的有“隔离政策”和“封禁政策”。
    隔离政策出现在台湾和天山南部的回疆等地区，台湾有汉番隔离政策，但是最典型还是南疆汉回隔离政策。汉回隔离政策，除了清朝政府行政制度和军事制度上采用不同的制度外，经济措施上，监督汉人进入回疆经商，限制汉人进入回疆垦殖，新疆使用普尔钱，禁止商民重利盘剥回民。在社会生活上，严禁汉民移住南疆，并设有“汉、回城”，汉、回人分居。严禁汉、回两族通婚，限制回人留辫发等。
    封禁政策主要针对东北三省和蒙古地区，这一政策的推行较大地影响了东北、蒙古等边疆地区的经济开发。
    （二）对边疆民族上层人士政策和宗教政策
    在中国古代历史上，各民族的统治者对各民族的劳动人民共同进行压迫、剥削，而各民族的统治者之间也存在民族间的互不信任、歧视、戒备、仇恨、冲突和斗争。这种存在于民族之间的民族对立、民族摩擦和民族矛盾在各民族统治者之间表现得尤其明显。清代，摆在清朝统治者面前的重要问题之一，就是要对边疆各民族的上层人士制定适宜的政策，充分利用他们熟悉本民族的历史特点和生活情况，在本民族中的威望和政治号召力，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，巩固清朝的统治。
    在总结清朝的治边方针，提到清政府对边疆各民族上层人士的政策时，人们往往强调笼络政策，其实，这只是问题的一个方面。清朝统治者对边疆各民族上层人士的控制包括两个方面：一方面“众建而分其势”，分化和削弱边疆民族各部上层人士的权势；另一方面，拉拢和抚绥各民族上层人物。
    “众建而分其势”，是清政府对边疆地区行政区划的改革。在蒙古地区，漠南蒙古由六万户变为六盟四十九旗；漠北蒙古由七鄂托克变为四盟八十六旗；漠西蒙古由四卫拉特变为八盟三十一旗；在西藏地区，将部分藏族地区划归青海、四川、云南管辖。清政府这种做法是要“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”。〔16〕目的很明确，就是要削弱边疆民族上层人士的权利，“使力少不能为乱”。另外边疆地区各种行政机构，包括各盟旗长、各级伯克、各部土司互不相统属，任免权掌握在理藩院或清政府各驻扎大臣手中，边疆民族地区各级行政官员负责处理该地区的民政事务，但处在清朝驻边各级大臣的监督之下。