三、边疆开发政策
    在边疆地区实行边疆开发政策，是清代边疆政策的特色。清代以前，无数名不见经传的劳动人民手足胼胝，默默无闻地谱写了中华民族开发边疆的宏伟历史。清代的边疆开发，是中原与边疆的各民族人民在此以前开发建设边疆历史的延续和发展。与前代不同的是，清代的边疆开发，人力更多，地域更广，开发的手段更多样化，影响也更大，而且有的开发活动得到政府的指导。
    在清代前期存在着有利于边疆开发的基本条件：
    首先，国家政治局势稳定，疆域空前统一。康熙朝平定三藩、统一台湾、漠北喀尔喀蒙古部归附；乾隆朝彻底战胜了准噶尔部、统一天山以南的回疆地区、进兵西藏，驱逐准噶尔部，击退廓尔喀入侵；康熙朝和雍正朝分别与沙俄签订了《中俄尼布楚条约》和《布连斯奇条约》，划定两国边界。清代前期，我国的疆域东起库页岛、台湾，西迄巴尔喀什湖、帕米尔，西南沿喜马拉雅山脉直到云南的高黎贡山和恩梅开江，都在清政府的有效管辖之下。政治上统一，削除了南北对峙的状态，结束了边疆与内地长期以来分割的局面，为边疆开发提供了有利条件。
    其次，由于政治上统一局面的出现，为内地大批人口迁居边疆，创造了有利条件。据统计，约有50万移民迁入新疆，进入西南边疆的人口约有300-400万之间，台湾则不会低于120-150万， 蒙古地区高于150万，关外东北地区至少应有150-200万。也就是说，在清代前期，内地各省约有1000万左右的人口迁往东西南北各边疆地区。〔21〕国家统一，内地人口向边疆地区流动，促进了边疆开发，正如乾隆帝所说：“古北口外一带，往代皆号岩疆，不敢尺寸逾越。我朝四十八部子弟臣仆，视如一家，沿边内地民人前往种植，成家室而长子孙，其利甚溥，设而禁之，是厉民矣。今乌鲁木齐、辟展各处，知屯政方兴，客民已源源前往贸易，茆担土锉，各成聚落，将来阡陌日增，树艺日广，则甘肃等处无业贫民前赴营生耕作，污莱辟而就食多，于国家牧民本图大有裨益”。〔22〕
    清朝政府对边疆地区的开发大致实行三种类型的政策：一、积极的开发政策；二、由封禁转向开发的政策；三、保守封闭政策。
    第一，积极的开发政策。主要是在西北边疆地区。清朝在西北的开发主要是土地开发，如在西北地区开辟了多种形式的屯田，又称之为“屯垦开发，以边养边”的政策。对于“屯垦开发，以边养边”的益处，乾隆帝分析指出：“前因西陲平定，新疆广辟，所有移驻大臣官兵，岁需养廉经费，比前或致增多，是以特命在外办事大臣等，详查奏闻。顷据舒赫德复奏，军机大臣通行校核，则叶尔羌、喀什噶尔等城驻防应需各项，合之陕甘节省诸费，视未用兵以前，不但绝无所增，实可减用三分之二，其屯垦自给之粮，既可不糜运费，且将来种地日开，所入倍当充裕，又不在此时约计之内，此皆一一指数可按者。”〔23〕也就是说，屯垦边疆的初期，在相当程度上需要依靠国家调自内地的财力物力支援，但是屯垦一经初见成效，形成稳定的生产能力，必将产生出数倍于投入的经济效益。清代北部、西北部屯田开始于康熙五十四年（1715），持续实行近二百年。屯田的类别有兵屯、旗屯、遣屯、回屯、民屯。
    清政府实行了一系列鼓励西北土地开发的政策，如肯定和支持人口的流入，对此乾隆帝曾说过：“国家承平日久，生齿繁庶，小民自量本籍生计难以自资，不得不就他处营生糊口，此乃情理之常……今日户口日增，而各省田土不过如此，正宜思所以流通以养无籍贫民……西陲平定，疆宇式廓，辟展、乌鲁木齐等处在在屯田，而客民之力作、贸易于彼者日渐加增。将来地利愈开，各省之人，将不招自集，其于惠养生民，甚为有益。”〔24〕对于移民出关，与历代封建官府以强制手段移民迁徙的政策不同，清政府强调“自愿应募”，“随民情所愿，设法开导”。政府规定，凡举家出关的应募贫民，均由官府出资供给途中盘费、车价及其他必需的生活用品，如口粮、御寒皮衣、铁锅等。路途遥远的，派官兵护送上路，途中管理照料。到达垦区，借给牛种，拨调马匹，以利耕种。户民住房则抽调当地官兵代为盖建。
    清朝西北屯田，最初的目的是为了供给平准大军的用粮，节省长途转输的浩繁劳费。统一新疆后，清朝着手西北开发，设置各种类型的屯垦区，迁移人口，兴修水利，形成大片农业区，发展商业、矿冶、手工业，兴建城镇，开辟驿路，西北边疆地区社会经济大幅度提高。正如清代史料对伊犁地区经济开发情况的记载：“自抵伊犁以来，察看该处耕种百谷，屡岁丰收，牲畜滋生蕃息，其谷价较之内地颇减。所有人口，除伊犁驻防满洲、绿营、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特、回子万余户外，贸易之民亦渐增至数万。在此置产者既多，而于城市开铺，乡村耕种者亦复不少，较之从前，富裕数倍，实与内地无异。”〔25〕由此可见，清朝的边疆开发政策在西北颇有成效。〔26〕
    第二、由封禁转向开发的政策。清政府对蒙古地区、东北地区、西南地区和台琼二岛的边疆开发政策，与西北边疆地区相比，有很大的差异。清朝统一之后，内地移民进入边疆地区进行开发，在开发过程中出现了一些问题，对于这些问题，政府缺乏相应对策，为杜绝问题的一再发生，颁布了限制流民出边的封禁令。乾隆朝有关封禁令演化成为法律条文，颁布执行。封禁令主要包括人口的封禁、地域的封禁和资源的封禁，封禁令逐渐成为清代前期阻碍边疆开发的政策，后人称之为“封禁政策”。但是封禁政策并不能阻挡内地人口出边开发，清政府对移民开发边疆态度犹疑，政策时禁时弛，摇摆不定。