四、清前期边疆政策评述
    政策是国家等行为主体在一定历史时期为实现某一特定的目标、任务而制定的行动准则。在不同的历史时期，由于边疆民族的格局不同、族际关系性质不同、政策制定者的利益集团不同以及认识水平不同，都会形成不同性质、不同种类、不同特征的边疆政策。从历史上看，历代统治者根据自身的利益和当时的形势所制定的边疆、民族政策的成败得失，又直接影响着彼朝彼代的兴衰存亡，关系甚巨。中国封建社会的边疆政策，自秦汉时期初具规模后，经隋、唐、元、明、清诸强大统一王朝的充实、完善，形成了完整的体系，这在世界各国历史中是颇具特色的。诚然，封建统治者的政策必然带有阶级压迫和民族歧视的性质，但他们往往也在不同程度上努力稳定边疆，团结各民族，以维系自己的统治于不坠。尤其是清朝，吸收前代的经验，制定了较为成功的边疆政策，促进了国家的统一。
    清代前期，清政府在实施边疆政策时注意把握了以下三点：
    1.中央机构中有理藩院的设置，地方机构有将军、都统、大臣对各边疆地区的有效管理，各边疆民族地区因俗设官，形成了治理边疆、贯彻边疆民族政策的一套自上而下、强而有力的完备的边疆民族管理机构。
    乾隆说“吏、户、刑三部及理藩院均属紧要”〔30〕，由此可见，理藩院在清朝中央各机构中有与六部平行的重要地位。理藩院直接听命于清朝皇帝，唯皇帝的意志办事。理藩院大臣的升降赏罚、荣辱安危，也全然取决于皇帝。在中央，理藩院有尚书、侍郎和各司属机构，在边疆民族地区派有专驻官员，在最基层则有笔帖式，从纵向来看，清代理藩院组织严密，职掌分明，为以往中国历代的中央治边机构所无法相比；从横向来看，清朝六部遇事掣肘颇多，无与地方督抚直接联系的权利，而理藩院则在行政上具有相当的独立地位，且对驻边的将军、大臣具有直接指导的权利，因此处理边疆要政时，上通下达，事权统一，职责明晰，有迅赴机宜之功。理藩院组织系统和边疆地区的将军、都统、大臣相辅相成，从而确保了清政府对边疆地区的有效管辖和统治。理藩院宏观控制各边疆民族地区的行政机构和地方官员，各民族可以自己选置旗扎萨克、伯克等官员，但必须经理藩院认可，领属于理藩院。
    2.清代边疆政策的最终目的，是维护清王朝对全国的统治，加强国家的统一。一俟统一边疆的任务完成，疆域确定，中央政府对边疆地区治理的内容就发生了重大变化：其一是防御外来的入侵，其二是保持边疆地区的稳定和发展。清代边疆政策的核心是强化清朝对边疆地区的统治，即强调国家的统一，强调边疆地区的安定，只有稳定的边疆，安定和平的环境，才能贯彻适宜各个民族的“因俗而治”的灵活政策，才能实行多种形式的管理制度，才能强调民族文化的多元主义。同样，在国家统一完成之后，制定适宜的边疆民族政策，不但不会削弱国家的统一和稳定，而且会使国内民族矛盾趋向缓和，使清朝多民族国家的统一和巩固得到加强。
    3.维护清朝统治，加强国家统一，还表现在清朝重视对边疆各民族的立法，而清代边疆民族政策往往通过法律的形式予以确定。清朝颁布的《蒙古律例》、《回疆则例》、《新疆条例》、《西藏通制》、《西藏善后章程》、《钦定西藏章程》以及《理藩院则例》、《大清会典则例》等边疆地区的法律条例既确定了中央政府对边疆地区的行之有效的管辖，又有适宜当地民族特点的具体法规。
    学术界对清代边疆民族政策的评价存在一些分歧。一种倾向对其评价过高，似乎认为清代尽善尽美，毫无瑕疵，另一种意见又失之苛责。有些史家指出，清廷故意优崇喇嘛，高其衔称，厚其待遇，华其庙宇，佛门广开，佛海迷茫，使蒙古男子皆以披剃为其职志，自愿为僧而自绝其后，实乃居心叵测，欲使蒙古亡族灭种；有些史家还说，清廷禁止汉人入蒙开垦，屡申禁令，峻其刑罚，表面上是保护蒙人之牧地，实质上是欲其愚弱、欲其鄙陋的“愚禁”政策。我们认为，这种过分贬低清代边疆民族政策的观点不足取。清政府边疆政策在鸦片战争以前最大的失误在于片面追求社会稳定而牺牲社会发展。稳定与发展是辩证统一对立的两个方面。在中国传统文化中，社会目标价值观念体系包含多种尺度，但最重要的则是“天下太平，长治久安”。孔子就曾经直接表达了“安”与“和”作为社会目标超乎其他一切的至上性。道家、法家等尽管关于治道的学说互有歧异，但在希望天下太平这一点上，却所见略同。因此，稳定和谐的社会便成为中国封建地主阶级政治家们所追求的目的，封建君主的贤愚功过均以社会的治乱为准绳来加以评判。清王朝作为一个封建王朝，自然也把国家的安宁和平作为自己惨淡经营的目的。对于清政府来说，第一要务是保持边疆地区的安定宁谧，而开发建设边疆地区则是次要的事情，因而对后者往往重视不够。清政府实行封禁政策不仅仅是一种民族隔绝政策的表现。统治者认为，社会人口流动越少，社会越安宁，内地人民流向边疆地区难保无虞。而移民社会在向土著化过渡的过程中不可避免地出现从混乱走向秩序的时期，此为世界性人口流动规律，古今概莫能外。清王朝统治者为了避免汉族人口流向边疆地区后与当地民族发生矛盾，往往采取了一个简单的办法，即禁止汉族人口流向边疆地区。其结果延宕了边疆地区的经济发展。
    清代的边疆民族政策不是天马行空般的产物，而是在脉承深厚历史文化沉淀余绪基础上并能够踵事增华。民族观比民族政策相对而言更为稳定，在心理深层次上对人们认识民族和处理民族问题的态度产生制约作用，并对民族政策原则的确立有直接影响。中国古代传统边疆观有两大核心理论：一是服事观，一是华夷观。最早提出服事观的是《尚书》。《禹贡》篇中详细描述了五服（甸服、侯服、绥服、要服、荒服）与国家政治中心各不相同的关系。在中国古代，有关边疆地区的问题，其核心就是所谓四夷问题。封建王朝统治者在讨论边政问题时往往以服事观为自己主张的理论基础。在他们看来，要荒之地（即边疆地区）既不同于内地，因此要治而又相对不治是恰当的，而这也正是服事观的最基本主张。此外，服事观是以全国服从一个政治中心为基础，与中央集权主张相吻合。实现大一统是封建统治者治边的终极目的，但历史实践使统治者认识到，在一个国土辽阔、民族众多的大国，中央政府对各地的集权统治只能在不同的强度层次上实现，必须因时、因地、因人而治。在中国古代传统治边思想体系中，最能体现因时、因地、因人而治原则的莫过于“羁縻”思想，而最早使羁縻思想成为较成熟的治边思想的正是服事说。清代前期帝王多勤于政务，深谙历史，能够以史为镜鉴。孜孜追求国家的统一，又将“因俗而治”这一边疆统治的传统思想奉为圭臬。清朝的民族和边疆政策的基本方针是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，即保持各少数民族的社会风俗和宗教信仰，并根据他们的不同情况进行统治和管理。