光绪帝奋然试图变法，于二十一年闰五月二十七日（1895年7月19日）发布上谕，开宗明义表示因时制宜，力行新政的意旨，并提出了根据广西臬司胡燏棻《条陈变法自强折》、康有为《上清帝第三书》，参照陈炽、徐桐、张百熙、桂良、信恪等人的有关奏折拟就14项新政，令各省筹办。上谕全文如下：
    自来求治之道，必当因时制宜，况当国事艰难，尤应上下一心，图自强而弭隐患。朕宵旰忧勤，惩前毖后，惟以蠲除痼疾，力行实政为先。叠据中外臣工条陈时务，详加披览，采择施行。如修铁路、铸钞币、造机器、开矿产、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂，大抵以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源，皆应及时举办。至整顿厘金，严格关税，稽察荒田，汰除冗员各节，但能破除情面，实力讲求，必以国计民生两有裨益。著各省将军督抚将以上诸条，各就本省情形，与藩臬两司暨各地方官悉心筹划，酌度办法，限文到一月内分晰复奏。当此创巨痛深之日，正我君臣卧薪尝胆之时，各将军督抚受恩深重，具有天良，谅不至畏难苟安，空言塞责。原折片均著钞给阅看，将此由四百里各谕令知之。（13）随上谕附去上述诸人的折片抄件。
    各省官吏接奉上谕，先后分析复奏。可是在复奏中，不仅未见如何“悉心筹划，酌度办法”去行新政之事，满纸竟然皆是“畏难苟安、空言塞责”之语，更有甚者，则乘机发难，攻讦维新，诋毁变法，形成了范围广泛、壁垒分明的一场变法与反变法的斗争。
    2 关于要不要变法的抗争
    据中国第一历史档案馆藏军机处随手登记档记载：光绪帝颁发14项新政的上谕，分别于五月二十七日分寄福建等10省，六月初一日分寄四川等8省，初二日分寄吉林等4省，共计22省，均印封四百里马递。惟未见寄发内蒙和西藏两处，可能是出于两地情况特殊未便实行新政的考虑。查军机处录副奏折，可知各地复奏的情况。先后复奏的有：江西前任巡抚德馨、继任巡抚德寿、奉天将军裕禄、浙江巡抚廖寿丰、直隶总督王文韶、河南巡抚刘树堂，护理陕西巡抚布政使张汝梅、两江总督刘坤一，山东巡抚李秉衡、湖北巡抚谭继洵……共有17省19人复奏。福建、云南、贵州、吉林、黑龙江5省未见复奏，推其原故，可能因该省大吏认为地处边陲，经济落后，难以推行新政，故而不复；另外云、贵两省督抚在此期间调动频繁至使无人负责复奏；也可能已有复奏而折片散佚或保留在台湾也未可知。但就复奏可稽者则已超过四分之三以上，足可见各省督抚大员对上谕所宣问题的重视，不论对新政持赞同或反对态度，都作了披肝沥胆的奏对，这些复奏与其说是针对上谕，毋宁说是针对维新派，双方对立的观点大有水火不容之势。从各省复奏可看出：在要不要变法这个问题上双方展开了针锋相对的斗争。其斗争集中体现在四个方面。
    （1）要不要改变祖宗成法。康有为《上清帝第三书》中强调：“物久则废，嚣久则坏，法久则弊”，并引经据典，论证《易经》所说的“穷则变，变则通”的治世之道。胡燏棻在《条陈变法自强折》中说：“臣闻五帝殊时，不相治乐，三王异世，不相袭礼，盖穷变通久，因时制宜之道不同也。”（14）“自古以来就没有世代相沿不易的礼法。浙惟变法以应。”（15）
    在各省督抚中，只有两江总督刘坤一、直隶总督王文韶、安徽巡抚福润比较倾向变法。福润云：“因革损益者，帝王御世之权，穷变通久者，古今不易之理。”（16）大部分督抚均程度不同地表示反对变法。山东巡抚李秉衡奏：“法制未可轻变。”广东巡抚马玉瑶说：“自来贤圣之君，承帝王之薪传，守祖宗之法度，……自非万不得已，弗肯轻事纷更。”（17）湖北巡抚谭继洵贬变法为舍本逐末，声称：“理天下者，必先明本末之序，……人者本也，法者末也，变法者末之末也。”（18）御史熙麟甚至上《法无可变，宜斥邪说以塞乱源折》，汹汹然曰：“我朝成法，二帝三王所由治，千圣百王所不易，而我列祖列宗酌古准今，折中至当之所留贻也。”“成法相循，不言富强而天下自安，成法偶弛，竟言富强而天下转危。”甚至说：“中国本无所谓不富强也，不富何以各国必与我通商，不强何以各国肯与我议和。”这些言论活脱脱地勾画出一副无知少识而又盲目自大的阿Q相。
    祖宗成法不可变的陈腐观念，正是守旧派不离口的陈词滥调。康有为等人早已作过充分的驳诘，可是守旧的督抚大员们依然旧调重弹，顽固地排斥变法的主张。
    （2）要不要采用泰西新法。康有为的变法维新思想包含着变祖宗成法和学泰西新法两个有机组成部分。胡燏棻总结出日本经明治维新力行西法，弹指间便成富强之国的经验，言简意赅地指出：“今日即孔孟复生，舍富强外，亦无治国之道，而舍仿行西法一途，更无致富之术。”（19）
    守旧的督抚们猛烈攻击学习泰西新法。李秉衡指摘胡燏棻的言论是“离经叛道之谈”，他认为学不学西法是“人心风俗所关，不可不辩”，从而捧出“国粹”，说“中国圣经贤传，大而纲常伦纪之重，小而名物象数之微，无不具备，推而百家九流之书，凡天文地舆算学，以至树艺畜牧各有专家。今人所诧泰西之法为神奇者，多衍中国之书之绪余”，并无礼地斥责提倡西法之人为“奸民”、“贼子”，并说：“天下之患不在夷狄，而在奸民；不在贫弱，而在乱臣贼子，其祸有不可胜言者矣。”（20）竞有人污蔑胡燏棻奏折“必由洋人授意于奸细，奸细转交胡燏棻呈进者也”。那些守旧的大臣们强调中西国情不同，从而得出：泰西之法，只可行之泰西诸国，若用于中国，是乱天下之道的谬见。他们都反对“以夷变夏”，京中大员皆称西学为“鬼子学”。
    守旧者不懂得因时制宜的治世之道，袁世凯当时抨击说，所谓“以夷变夏”是“不知通商开禁以来门户洞启，即欲闭守，亦无善道，即不能不与各国交际往来，自必须习知其风土人情，始可相机制服，不为欺侮。”（21）应该说，袁世凯的见解是人们对国情不言自明的最起码的认识，可是顽国不化的守旧派一味闭目塞听，横阻采用西法。
    （3）要不要从根本上变法。变法千头万绪。同样提倡变法，变法从何抓起，根本何在？要不要改变政体？这一问题最为关键。在这个根本问题上康有为等维新派与洋务派及一般主张变法者的态度、观点是截然不同的。
    康有为主张变法必须从根本上变。他说：“非尽弃旧习，无从涤除旧弊。”并在《上清帝第四书》中提出应“设议院以通下情”，这才是抓住了变法的根本。采用西方的议会制，实行资产阶级民主，从根本上改变封建君主专制，这是中国历史上资产阶级第一次向封建统治者提出参与政权的要求。要不要解决政治体制这个变法的根本问题，把维新派同其他也倡导变法的人泾渭分明地区分开来。