四、清末新政与租界的影响
    清末新政是地方自治发起的一个重要因素。清政府在宣布预备立宪后，通过对西方宪政的考察发现地方自治是立宪的基础，此一点在朝野上下达成了共识。对于地方自治的优点时人有如下几种认识：第一，“中国幅员面积，有四百余万英里之多……当以分治为宜”。分治的方法，不是侵越中央政府的权利，而是补救中央政府之不足。在四百余英里的范围内，一市、一乡、一县的利弊之兴革，国力官力必有不及，于是“合无数之聪明材力，兴办一方之公事，结成巩固之范围。推而至于一郡、一省、一国，脉络贯通，上下一气，人人有捍卫桑梓，建立事业，顾全大局之精神，即今世界大通，必不容外人之干涉”。（注：《江苏学政唐景崇奏预备立宪大要四条摺》，光绪三十二年闰四月十六日，见《清末筹备立宪档案史料》，第116-117页。）第二，地方自治是普及教育的基础。“今谋国者曰教育普及、地方自治，此天下公认也。顾人咸谓必俟教育普及，而后可言地方自治，职则谓必办自治，而后可言教育普及。”“学区之划分，学费之担任，皆惟地方是赖。近者兴学之寡效，正坐地方制度尚未成立之故，非办理之咎也。”（注：《前工部员外郎刘浔条陈预备立宪之事应实力举办呈》，同上书，第242页。）第三，可推动民众对社会公益的参与。《东方杂志》认为中国传统的地方政治体制存在很严重的弊端，“中国民事举归官办，官有权而民无权，官取利而民攘利，官与民遂显然划为公私两界，民除其家之私事而外，一切有公益于一乡一邑者，皆相率退而诿之于官，以一人兼理庶事势必不及而又不能公然责之于民，而民之悍而黠者，知官之无能为也……朝廷诚能公布明诏，责成各直省大小府厅州县，行投票法，公举该地方绅士一二人，赏以职衔，凡有公益于该地方之事，集民公议，由该地方官予以办事之权，责成兴办，其办事之款则由民间公出，获利则公享，如此则民间自然舍利而图公益”。该文结论说欲行立宪“当以地方自治为基础”。（注：《东方杂志》1905年，第十二期，第217-218页，《论立宪当以地方自治为基础》。）第四，清政府认识到西方立宪成效卓著，考其源在于“地方自治之滥觞”。实行宪政在于发挥国民之力，让每一个具有独立人格，享有权利并承担起义务和责任。独立人格的养成，权利义务的发挥最终离不开最基层的地方自治。
    清政府在筹备立宪的过程中认识到了地方自治的重要性，随着形势的发展，地方自治又成为延缓立宪的挡箭牌，从而在另一个层面上有力地促进了清政府对地方自治的提倡。一方面，它希望通过立宪振兴国力，另一方面它又不得不通过立宪排挤汉族势力而使它的立宪博得了虚假的名声。对于立宪请愿日益强烈的呼声，清政府不能压制得太过分，于是它使用了许多藉口和缓冲方法，诸如“民智未开”需假时日。大力倡导地方自治成为缓冲立宪压力的最有效手段。
    地方自治是一项切实的从基层做起的事情，它不象官制的改革、内阁的组建或者其他行政诏谕的发布，可以在短时期内一蹴而就。地方自治可以看作是晚清诸多新政中最具实效性的务实的工作。它的实效和务实冲淡了犹疑、拖延的清政府立宪行为的虚假的影响力。地方自治从发起到全面推广有五年的时间，在这五年中，对清政府立宪抱有期望的立宪人士看到清政府在为立宪切切实实地工作，这种工作不仅是舆论上的，也是切实的地方实践上的。地方自治在一定程度上维护了清政府筹备立宪的信誉。
    清政府推行地方自治有它主观的动机，一方面地方自治是宪政的基石，富强的根本，另一方面，清政府财源困窘，地方自治可以在图强和财力不逮之间获取平衡。自治的根本之点是用地方之款办地方之事，国家之正款不能投入到地方的福利中去，此一特点符合清政府的行政特点和财政状况，所以地方自治在各个地区的实行中较少受到中央的干预和阻滞。达寿认为：“立宪政体之所以必能厚国民之竞争力者则又何也？夫立宪之国家，其人民皆有纳税、当兵之义务，以此二义务，易一参政之权利，君主得彼之二义务，则权利可以发展，国民得此一权利，则国家思想可以养成。斯时也，君主又为之定宪法，为臣民权利之保障。而臣民又得于国会协赞，君主之立法及监督国家之财政，上下公谋，朝野一气，一休一戚，匪不相关，如家人父子者焉……以云财富主义，则平日君主政府常藉国力奖励其殖民，保护其贸易，战时则以国家之信用，募集内国之国债，而人民因欲保其生命财产也，不得不先割其财产之一部，以应国家需要，所谓百姓足君孰与不足也，而财产充矣。以云文化，则教育之事，地方可以各出财力以自谋，政府常为监督而奖励之，义务教育既易于普及。”（注：《考察宪政大臣达寿奏考察日本宪政情形摺》，《清末筹备立宪档案史料》第30页。）立宪可能达到的美好前景颇令清政府心动，财政困窘状况又令它在筹备立宪中捉襟见肘，因此清政府在全国范围内推行地方自治时对自治之财政来源作了特别规定：“万事非财不举，不能不别开筹措之途。”（注：《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程摺》，同上书第726页。）清政府对不能动用国家正款作了明文规定，将可能的地方财政负担下移到了地方自治团体身上，由它们自己筹集经费，清政府便在对地方自治的提倡中得到了三项利益；第一，符合政府标榜的筹备立宪和新政图强的宣示；第二，清政府利用有限的财力谋求更多的更好的政绩，并且在对政绩的追求中政府本身没有作过多的付出；第三，由于举办地方自治而导致的对额外赋税的征收的批评将被转移到地方自治团体身上。
    晚清政局在清政府立宪图强和满人地位的两难中飘摇变幻。一方面，清政府放任立宪的进行将危及满人的统治地位，另一方面，固守满人的统治地位，处心积虑地排挤汉族势力在立宪中的发展，势必葬送清政府尚具雄心的对立宪的幻想。于是在这种两难情景中出现了筹备立宪的漫长期限和地方自治的高强度的政府控制。
    租界在上海的存在对清政府是一块心病，“上海本以商埠著名，与美之纽约略同，盖与政局素形隔绝也。然以交通之便利，人才之荟萃，居处之适宜，而又租界关系，为吾国普通政令所不及，遂藏有政局之黑幕及其背景，革命之起，诸伟人每利用上海一隅以与中央政府相抗，迄乎武昌举义，江浙响应，而大本营实在上海租界，此其明证也”。（注：姚公鹤《上海闲话》第52页，商务印书馆1917年7版。）上海之所以出现政局隔绝，藏有政局黑幕，并成为革命的大本营，其原因在于存在清政府威权不能触及的租界；更有甚者租界在上海扩张、膨胀，愈来愈成为庞然大物，吞蚀清政府的土地和主权。这种状况的发展导致了清政府和民间的忧虑。“总工程局成立后，划定各区以一事权……惟北门以外为租界，自治权所不及，故警察无从推广也。可知我邑巳无完全之主权，则地方自治尤不容缓也。”（注：李维清《上海乡土志》第32页。）租界在上海的扩张加强了民间希望举办地方自治以抵制的紧迫性。
    清政府与租界的交涉亦为头痛之事。近代以降，清政府与西方发生诸种交涉本不为怪，清政府在遭受数次失败后取隐忍、姑息、迁就态度，以冀与之保持和平。然而租界与华界的密切相邻以及租界向华界扩张的得寸进尺态度使清政府与西方交涉无可逃避，而且租界在与苏松太道交涉无结果时，常常抛开地方政府而直接由公使团向中央政府要求权利，最终中央政府变成中西争执的前沿。（注：租界与地方之交涉扩及中央，详见徐公肃、丘瑾璋《上海公共租界制度》第70-73页。）此一点极不为清政府愿意，地方政府也大为尴尬。地方政府在租界的交涉中压力很大，“查英公部局与法公董局虽同在租界之外购地筑路，然英则擅自兴工，法尚先行商办较为彼善于此，且密探法局之意势在必行，若拒之过坚转恐难以转圆，不如迎机而道与之议明，以后不得再行扩大”。（注：《西门外方斜马路交涉案》，《上海市自治志·公牍》甲编，第73页。）