太平洋战争的爆发极大地改变了中国对外关系的格局，中国与美、英正式结盟。但太平洋战争没有也不可能一夜之间完全改变中国与西方大国一个世纪以来的关系，中国也并未取得与美、英等国真正平等的地位。中国与美、英既有共同抗击法西斯的战争目标，又有各自的利益，在许多问题上仍然存在分歧、争执和龃龉，香港问题就是中英之间的一个突出问题。
    “我不是英王为主持消灭大英帝国而设立的首相”
    太平洋战争爆发后，英国在东南亚的殖民地相继沦于敌手。日本军国主义者标榜自己是“东亚的解放者”，标榜他们进行战争“在于针对英、美、法、苏的侵略，解放东亚，确立东亚的永久和平”①，诚然这是欺编宣传；但英国在日本进攻面前一败涂地的现实却促使东南亚民族主义情绪日益高涨。美、英两国是联合国家中关系最密切的盟国，但两国也有各自的情况与利益。大英帝国是老牌的殖民帝国，美国则已宣布，菲律宾自1946年起实行独立，因此美国在这场战争中没有英国那样沉重的历史负担②。美国政界和舆论界许多人认为，西方大国在东方建立的老殖民帝国寿终正寝了，印度支那、缅甸、马来亚等在战后不可能再回复到战前那种状态。美国报刊对英国的殖民政策颇多批评。一些报纸分别以《香港：生命死亡的一种方式》、《一个时代的终结》为题报道、评论香港和新加坡的陷落。著名作家赛真珠（Pearl Buck）撰文称，“不管白人知道与否，殖民主义的生活方式已经结束”③。知名学者拉铁摩尔（Owen Lattimore）认为，第二次世界大战也可以称作殖民地解放战争④。1942年10月9日的《生活》周刊登载了致英国人民的一封公开信，其中敦促英国“停止为大英帝国而战，而要为胜利而战”，并说：“如果你们不惜以联合国家胜利的代价来固执坚持帝国，那你们将在战争中失败，因为你们将失去我们”⑤。在1942年6月的一次民意测验中，56%的被调查者认为，“由于英国从殖民地攫取不公正的利益”，英国人可以算作是压迫者⑥。一些政府官员也作了类似表态，其中最主要的是副国务卿、罗斯福的挚友韦尔斯（Sumner Welles）在阵亡将士日（5月30日）的一次讲话。他说：“如果这场战争实际上是一场人民解放战争，那么全世界各地人民的主权平等必须得到保证……帝国主义的时代结束了”，“《大西洋宪章》的原则必须适用于整个世界，适用于各大洋、各大洲”⑦。1942年秋，美国政治家、共和党领袖、1940年大选共和党候选人威尔基（Wendle Wilkie）经罗斯福允许访问非洲、中东、苏联和中国。9月下旬，他在莫斯科会见英国驻苏大使卡尔（Archibald Clark Kerr）时表示，他对访问途中所感受到的各地美国人的反英情绪甚为惊讶。他对卡尔说，如果他相信英国未来的政策是自由的和进步的，他将运用其影响使美国舆论充分赞赏这种政策；否则，必须坦率地说，他只能站出来反对英国。回国后，他在10月26日发表广播讲话说：“东欧和亚洲的亿万人民……不再情愿成为西方利润的东方奴隶。他们开始了解到，全世界各地人民的福利都是互相依赖的。他们决心……在他们自己的社会中不再允许帝国主义继续生存。”在27日的记者招待会上。罗斯福被要求对威尔基的讲话表态。罗斯福说，威尔基只是赞成《大西洋宪章》的原则适用于“全人类”而已。在英国，人们认为罗斯福的表态加强了威尔基讲话的力量。英国驻美使馆报告说，威尔基可能在共和党内号召对他“反对帝国主义运动的支持，这种运动很可能变成反英运动”⑧。
    英国决策者对美国政要和舆论对英国殖民主义政策的批评十分反感。外交大臣艾登（Anthony Eden）认为，“美国对太平洋的态度……是要把别人的财产交给一个国际委员会，在这个委员会中美国占有1／3或更多的席位”。陆军大臣格里格（P.J.Grigg）对美国越来越凯觎大英帝国的财产“表示愤慨”。殖民地部大臣克兰伯恩（Salis-bury Cranborne）在议会上表示：“大英帝国没有死亡，亦非临终，甚至没有进入衰落。”⑨内阁中最顽固坚持殖民主义立场的是首相丘吉尔。11月10日，他在谈到英国军队在埃及的胜利时借题发挥说，英国对北非及世界其他任何部分都没有占有欲望。英国并不是为谋利和扩张参加战争的。他接着说：“然而，让我把这一点说个清楚，以免各方面对此产生任何误解。我们的意思是保持我们自己的东西。我不是英王为主持消灭大英帝国而设立的首相。”⑩
    另一件使英国决策者十分恼火的事情是蒋介石对印度的访问。太平洋战争爆发后，中国与美、英、苏一起领衔签署《联合国国家宣言》，接着蒋介石又成为中国战区（包括印支、泰国）统帅。蒋介石自认为应当在亚洲发挥更大的作用。当时印度局势复杂微妙。甘地、尼赫鲁领导的国大党要求立即结束英国的殖民统治，在印度成立国民政府。但是，英国拒不考虑印度独立的要求，双方矛盾非常尖锐。蒋介石希望说服英印当局和国大党都作出让步，实行战时合作。他认为他“可以作出有价值的贡献”（11）。1942年2月蒋介石访问印度后，英印当局与国大党关系并未改善。年中，事态进一步恶化，英印当局于8月上旬拘捕甘地、国大党全体中常委和其他高级干部。8月12日，英国驻华大使薛穆（Horace Seymour）向蒋介石解释这一措施。蒋介石表示，他没有料到英印当局这么快采取行动，他对印度人的志向是同情的，自然，要求英国人现在就撤离也是不现实的；但中国不能采取疏远印度人感情的政策，让印度人感到联合国家中至少有一个成员是同情他们的，这非常重要，不然，他们就会投向日本人的怀抱。他希望“仍然应该寻求和平的解决办法”，并称“顺利解决印度问题对联合国家的胜利是至关重要的”。他建议由美国出面进行调停，并保证战后印度独立（12）。英国政府对蒋介石的建议根本不予理睬。丘吉尔于8月26日致电蒋介石说：“国大党根本不代表印度，像欧洲一样，印度是居住着许多人种、许多民族和不同宗教信仰者的大陆。”他还说：“联合国家应该遵循的最好原则是互不干涉彼此的内政”，他要求蒋介石像英国对待中国的国共分歧一样对印度持超然态度（13）。克兰伯恩认为，要打消蒋介石的念头，“似乎该由他来治理大英帝国或告诉我们如何治理”（14）。
    面对亚洲民族主义的高涨，面对盟国的责难，英国决策者认为英国需要发表一项单方面的声明，既为过去的殖民政策进行辩解，以“教育美国舆论”，又对过去的某些作法加以修改，提出战后指导英国人与非白种人关系的政策，克兰伯恩在8月18日给艾登的信中说：“这是一个我们从一开始就必须采取坚定路线的问题。我们不能听任中国人和美国人的摆布而落到公开认错的地位。”他认为英国过去治理殖民地的记录是值得骄傲的，英国对殖民地的沦陷固然负有责任，但“主要的过失在美国”，因为当英国忙于欧战时，美国没有对太平洋予以足够的重视。他提出，“英国将要作出的让步都不能是单方面的，而要取决于他方的态度。”艾登在这封信上批道：“这是一种令人振奋的坚定。”（15）
    殖民地部在8月中旬提出的题为《英国的远东政策》的备忘录中逐个分析了亚洲殖民地的状况，其中第一个就是香港。备忘录“承认，香港在地理上是中国不可分割的一部分”。备忘录指出，新界是香港的重要组成部分，香港依靠新界供水；但新界租期有限，待中国收回新界后，港岛就要由中国政府控制的领土供水，港岛的生存和安全将因此大受挟制；且中国是个高关税国家，如果中国收回新界后在这里设置关税壁垒，港岛对英国经济上的重要性也将大大削减，因此，“维持英国主权现在对英国利益的重要性已经减少”，香港作为港口和市场能够对发展英国与中国及联合国家的关系发挥作用是战后重建计划中应予考虑的首要因素。但英国作出的任何贡献取决于联合国家的类似态度。殖民地部估计到，“在英国放弃在华治外法权时，中国政府自然会期望考虑我们将来在香港的地位，那正是确保中国对我们的善意的时候，这可能为战后英中关系带来许多好处”。外交部顾问布雷南（John Brenan）读了备忘录后写道：“殖民地部在提出其主张时比较笼统、谨慎。据我的印象，他们的主要意思是要有条件地将香港归还中国”（16）。
    外交部对上述关于香港未来的设想展开讨论。1942年新设立的经济与重建司的吉布（Gladwyn Jebb）认为，在新界租借期满之后英国就没有理由再保持对香港的完全主权了。北美司的巴特勒（Newile Butler）主张，应当优先考虑政治-战略利益，如果英国要美国在新加坡及其他地方承担防务责任，那就必须达成一项使美国感到满意的一般性协定，其中最核心的问题就是“有条件地”归还香港，这“既是因为《大西洋宪章》，也是因为美国人对中国人的感情”。远东司司长克拉克（Ashley Clarke）和布雷南不反对有条件归还香港的主张。远东司次官彼得森（Maurice Peterson）从一开始就坚决反对归还香港，其理由是：1.新界剩下的租期还有55年，“这决不是微不足道的，苏伊士运河的租期却只有24年了”；2.英国被日本人赶出香港时丢了脸，如不能重回香港，则永远不能赢得东方的尊敬；3.如英国和美国同样放弃在华治外法权，实际上英国作出的让步比美国多，只要看一下上海和天津的情况就能明了；4.战后美国将得到日本的有战略意义的岛屿，“我看不出，为什么他们应该得到，而我们应当给予”；5.战后为了太平洋的安全和重建，英国将作出比美国多得多的让步；英国要谨防被美国排挤出去；6.如果战后法、美在中国市场处于比英国更有利的地位，那是“十分不能容忍的”。印度事务部大臣艾默里（L·S·Amery）支持彼得森的看法。他在9月10日的一次部际高级官员会议上说，他不同意殖民地部备忘录放弃香港的建议，主张对整个问题应采取的立场是：“我们什么也不放弃”，“如果建议我们放弃什么，那就应当确信，这对我们不是一种战略上的损失，我们可能放弃的东西将能用得到战略意义并不稍次的东西来加以补偿”（17）。应当指出，1942年8、9月英国在战场上的形势仍然险恶，在殖民地问题上又备受指责，殖民地部的备忘录就是这种形势的产物。此后，随着战争形势的好转，英国在战后处理殖民地问题上的立场变得愈加强硬，在香港问题上也是这样，不管此时英国政府内部有多少不同意见，没有一种意见是主张在战争期间废除在华治外法权时就考虑香港问题的。中英新约的谈判就是在这样一种背景下开始的。