唐代两税法的实施，标志着以均田制为代表的国有土地所有制的瓦解和以租庸调制为代表的以人丁为本的税制的崩溃。进入宋代，土地买卖日趋频繁，私有财产的转移和继承也随之而加剧，加之人户流徙不定，乡村社会经济生活愈呈多样化，以赀产为对象的赋税征收自然也就愈益复杂化和专业化。显然，在“惟以资产为宗，不以丁身为本”（注：陆贽：《陆宣公集》卷二二“均节赋税恤百姓第一条”，浙江古籍出版社1988年标点本。）的新税制下如何有效地进行赋税征收，是唐宋之际商品经济日益发达形势下产生的新问题。乡司书手的出现及其所处的特殊地位，正是以商品经济的日趋繁荣及土地占有关系的剧烈变动为其深刻的经济背景，随着两税法之后乡村社会经济生活的多样化及“惟以赀产为宗”的新税制的复杂化而逐步形成的。赀产、户等、二税的计算、排定和推收，税役的推割、认定和注销，都集中于乡司书手一身，这在无形中增加了乡司书手的重要性。因此，从深层次考察，乡司书手出现及其地位日趋重要，无疑是商品经济进一步发展，乡村社会经济生活多样化，以赀产、土地为征收对象所带来的赋税征收复杂化和专业化的后果，是唐宋之际经济结构变化的必然产物。
    宋代实行中央集权体制，地方财政大多需上缴中央。而从北宋中期开始，宋夏、宋金战争又连续不断，中央财政日益匮乏，虽两税、杂税日增，仍不敷支用，致使地方政权承受着中央日趋增大的赋税征收。加之州县官司为维持地方日常行政经费，又在正税、附加税外巧计敛收，税外加征。这一切，都使得地方基层行政不得不以催驱赋税为先务，县乡基层政权功能的重心逐渐转移。淳熙时韩元吉论为县之难，对于县道令佐兢兢于聚敛财赋，以迎合上司的艰难心态，有很深刻的描述：“盖古之所谓循吏，不过洁廉以为资，乐易以为政，平其狱讼，而拊其茕嫠，以字其民而已，租赋之外，未尝语财也。今于是数者，一切不问，其所先务，惟治财为然。而条目甚繁，朝会甚亟，多出于租赋之外。一物有缺，则令以不任职去；烦言或生，亦以擅兴获罪。故为今之官者，莫难于令”（注：韩元吉：《南涧甲乙稿》卷一四《送富修仲序》，丛书集成初编本。）。于是，州县“为令者终日惴惴，唯财赋是念，祈脱上司之谴”（注：李心传：《建炎以来系年要录》卷一七一，绍兴二十六年二月甲戌条。），作为州县税赋来源的乡村行政，自是以治财为先务，以赋税征收为压倒一切的任务。而这一切，又均须仰仗于乡司书手给办。因此，正如胡太初所说，“今之作县者，莫不以催科为先务，而其弊有不胜言者，最是乡胥走弄，簿籍漫漶。不惟驱督不登，县受郡之责，抑亦逼抑过甚，民受官之害”（注：胡太初：《昼帘绪论》“催科篇第八”，丛书集成初编本。）。这段话将县司功能的转变及乡司在其中发挥的作用说得相当透彻。在这种情况下，主管县乡赋税征收的乡司，其地位日见重要，也就不足为奇了。
    唐宋之际经济结构的变化，以及宋政府为应付日趋增大的赋税征收而“唯以增加赋入为念”，使唐中期至宋代的乡村管理体制发生了一些变化。宋代乡村管理体制虽从名称上仍是有乡有里，但为适应两税法之后乡村社会经济生活和赋税征收方式的变化，则在乡村基层政权组织中实施财税与行政分离的二元结构。在保留或新设里、管、都保等基层行政政权组织的同时，乡逐步由基层行政组织演变为单纯稽征赋税的财政建制。在这样的背景下，本是里正下属的乡书手，在王安石变法之后逐渐凌驾于其他乡村基层政权头目之上，在基层组织的重新构造中，茁壮成长为乡司，并逐渐凌驾于乡村基层头目之上，成为统辖乡村的县衙中的一个重要组成部分。而更为重要的是，宋代乡村基层政权的功能也在不断的调整中逐步演变为以财税为主。催驱税役的功能不断强化，而以往的教化、治安功能却日趋淡化。宋代乡村并无像汉唐那样有承流宣化、劝课农桑的三老，耆老（耆寿）。唐代“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”（注：马端临：《文献通考》卷一二“历代乡党版籍职役”。）的里正，到宋代只剩下“课督赋税”的职能，“于催税则用为户长里正”（注：苏辙：《栾城集》卷三五《自齐州回论时事书·划一状》。）；宋代本以“逐捕盗贼”，“专掌盗贼烟火”为职责的耆长，到南宋时也是催税“或追耆长责认陪填”（注：《宋会要辑稿》食货七○之四九。）；即使是北宋中期始行的具有民防保安性质的保甲制，本是以警盗防奸为职责，到南宋时也是“催科悉用大保长矣”（注：陈傅良：《止斋先生文集》卷二一《转对论役法札子》，四部丛刊本。）。这样，在上述变化的氛围下，掌管县乡财政和赋税征收的乡司的地位日显重要，乡司的活动也就成为宋代县乡基层政权的一大特色。可以说，乡司是随着唐中期两税法之后乡村管理体制的转变，随着宋代乡村基层政权组织的重构及乡村基层政权功能的不断调整而逐步占据其县乡枢纽地位的。
    乡村的经济，尤其是受赋税征收左右的乡村经济，是乡村中最大的政治。在古代社会和古代经济下，赋税征收机制的运转和措施的实行，是乡村基层管理体制的最主要内容，它直接影响着乡村政治的稳定，关系着吏治的好坏。一方面，从宋代赋税征收机制上来看，随着乡村社会经济的日益多样化，赋税的征收也日益复杂化。宋代乡村的管理体制，尤其是赋税征收机制，远未跟上和适应这种变化，这是导致乡司独揽县乡赋税大权，酿成乡村吏治败坏的一个重要原因，也是宋代乡村管理体制问题的症结所在。另一方面，从宋代赋税征收的实际运作来看，赋税征收措施实行得如何，直接关系到吏治的好坏及统治基础的安定。而吏治如何，历来是评估社会稳定的一个重要指标。当然，在古代社会，吏治也始终是一个难题。除了个人的品质问题之外，更多的是乡村管理体制问题造成的。宋代的乡司，可以说是这一方面的一个典型。
    在古代社会变革期和古代经济转型期下，如何建立与之相适应的乡村管理体制和赋税征收机制；如何既维持乡村的安定，又能够按期定量来征收赋税；以及如何使吏治不致败坏；这些是宋政府在新形势下乡村基层统治的新课题。从这个意义上来说，王安石免役法是在这方面的一个尝试，而乡司的出现，正是这一尝试的结果。王安石变法在赋税征收体制上，采取或自愿投名，或从乡户中挑选有行止之人，来投充乡书手等，并由他们来充当县衙与税役户之间的桥梁，以解决差役制下由乡户充任乡村基层政权头目去催驱赋税所带来的赔填和骚扰，使乡村民户能够进行正常安定的农业生产，其用心可谓良苦。然而，两税法之后复杂的征税事务显然非一般乡户所能承担胜任，实际的结果却是王安石变法后的乡司书手大都由专职胥吏户充任。这样，随之而来的问题就是：作为专职胥吏的乡司，既深知乡里税赋弊源所在，又惯熟于财税稽征的程序运作；既集赋税征收之大权于一身，又无有效的同级或上司监督；其终致形成“吏强官弱”，乡司把持县乡赋税大权的局面，自属必然。乡司把持乡村赋役的征收，实际上成为新的乡村管理体制的痼疾，其破坏性更大。此诚非王安石变法始料所及，亦反映两税法之后古代经济转型期的乡村管理体制和财税征收机制仍处在摸索的阶段。南宋政府曾三令五申对乡司的舞弊加以抑制，各级臣僚也多次试图对乡司把持税役的局面加以整治，这从另一个角度说明在以两税法为标志的深层次的经济结构发生变化之后，作为政治表象的乡村管理体制和赋税征收机制有必要在总结经验的基础上继续改进以适应这一变化。