到13世纪早期，督政官制度已非常普遍。（15）在督政官制时期，土地贵族的势力依旧强大。这些当时人所说的“豪门”（grandi）或“豪强”（magnati）结成“族亲联盟”（consorteria）或“宗族”（alberghi），（16）他们还豢养家丁，甚至拥有私人武装和监狱。“豪门”之间血亲复仇之风盛行，致使城市生活暴力频仍，加剧了社会动荡。城市中林立的碉楼就是这些“豪门”势力及其斗争的生动体现。碉楼是大家族自卫和打击对手的据点，碉楼多用砖石修建，有时高达几十米，堪称中世纪的摩天大楼，佛罗伦萨最高的碉楼为75米，而波洛尼亚的阿西内拉碉楼高达97米。1180年，佛罗伦萨有100多座碉楼，（17）13世纪锡耶纳的碉楼多达56座。（18）高耸林立的碉楼构成了这一时期意大利城市最显著的景观特征。
    在督政官制时期，城市贵族和平民阶层的对抗也很尖锐。从12世纪到14世纪中期，随着城市经济的繁荣，大量新移民涌入城市。他们主要从事各种工商业活动，其中一些人积累了大量财富。这些人不甘心被排除在政治权力之外，他们按照行业组成“行会”并以此为单位凝聚政治力量。为了与贵族的“族亲联盟”进行斗争，行会组织起自己的武装团体。他们征募城市近郊的平民组成民兵，当时文献称之为“步兵”（pedites）。平民武装团体的首领通常被称为“平民队长”，但是，事实上，“平民队长”并非来自平民阶层，而常常是本城或附近的乡村贵族。行会及其控制的民兵一起捍卫他们的共同利益，构成了城市公社政治生活中的一支重要力量。（19）
    在许多城市，平民成功地推翻了土地贵族的督政官制度，建立了由工商业精英主宰的政权，史学家将这种政治体制称为“平民制”（popolo）或“平民公社”。1200-1260年，意大利大多数城市都确立了“平民制”，据美国史学家马丁内斯统计，在此期间约有12个城市建立了平民政权，依照时间顺序，分别是：卢卡（1197-1203）、皮亚琴察（1222）、罗迪（1224）、维罗纳（1227）、波洛尼亚（1228-1231）、贝尔加莫（1230）、锡耶纳（1233）、皮斯托亚（1237）、帕尔马（1244）、佛罗伦萨（1244）、热那亚（1257）。（20）
    平民政权在三个方面突破了旧体制：（1）打破了土地贵族对政治权力的垄断，平民获得了参政权。“平民制”时期，城市的权力分配出现重大变化，在城市共和国早期，掌握权力者有200-300人，在平民制时期则增至数千人。比如在1270年的克雷莫纳，有资格参与政府的人有7000-8000人，而当时城市的居民一般不超过5万人，因而参政人数的比例是相当高的。（21）从这个方面说，“平民制”时期是城市共和国最“民主化”的时期。平民通常以行会为单位参与政治生活，政府的权力掌握在各个行会推举的“首领”（priore）或“元老”（anziani）手里，他们构成了城市的政治精英。（2）推行更平等的税收制度。贵族和教会享有的免税特权被废除，新税收制度是征收以财产为基础的直接税而非过去以货物为基础的间接税。（3）打击土地贵族的势力，重建法律和秩序。平民政权努力遏制贵族团体制造的混乱和冲突，比如限制血亲复仇、携带武器以及建碉楼等。（22）平民政府还通过反贵族法令打击贵族势力，其中尤以佛罗伦萨最为彻底。1293年，佛罗伦萨平民政权制订《正义法规》，严格限制豪强的势力，这通常被视为佛罗伦萨平民反抗“豪强”的胜利。一些史学家将此种现象描绘为“资产阶级对封建土地贵族的胜利”。这种说法过于简单化。事实上，土地贵族虽然遭受挫折和限制，但他们在城市里的势力从未被根除，（23）平民的胜利充其量只是分享了政治权力。
    当时也有文献将“平民制”称为“民主制”，但与基于普选权的现代民主制有本质差异。当时所谓的“民主”自始至终只是少数有产者的民主。拥有公民权和能够参与政府的人仅限于拥有一定财产和地位的人，特别是具有行会成员资格的市民，即当时文献中所说的“富豪”（popolani grassi）。（24）平民的下层，即当时人所说的“小民”（popolo minuto）和从乡村移入城市的普通劳工则完全被排除在政治生活之外。许多城市名义上是“民主共和制”，实质上是工商业巨头操控下的寡头制，锡耶纳的“九人政权”就是一个典型例子。文艺复兴时期的热那亚也一直掌握在大家族手中。平民上层（“富豪”）获得政治权力后，往往深受旧贵族生活方式和价值观的影响，并逐渐与旧贵族融合，形成新的城市显贵阶层。（25）因此，我们必须批判地看待19世纪自由派史学家对这一时期“城市自由”或“民主”的溢美之词，也要避免将中世纪的城市共和制与近代议会民主制混为一谈。
    （二）城市共和制的危机与领主制的兴起
    大多数城市平民政权都不稳定，维持的时间也不长。约从13世纪中后期开始，意大利的城市共和国纷纷演变为某个家族的世袭统治，史学家把这一过程描绘为“从城市公社到君主国或领主国”。这些城市的统治者在当时被称为“领主”（signore），其统治被称为“领主制”（a signoria）、“暴君制”（a tiranno）或“君主制”（principato）。（26）自19世纪晚期以来，英语学界的学者习惯上把signore译为“暴君”（tyrants/despots），并把“领主制”（signoria）译为“暴君制”或“君主制”。但近年来，这一译法遭到史学家的质疑，认为其感情色彩太浓。（27）笔者采用较为中性的译法，将signore和signoria分别译为“领主”和“领主制”。不管如何称谓这种政权，其实质是一个政治强人控制城市政权并行使权力的家族世袭制。
    领主兴起的原因很复杂，不过大多数史学家都同意，领主的兴起首先是封建势力及封建价值延续的结果。在城市共和国时期，土地贵族的势力一直很大。虽然平民政权通过《正义法规》之类的“阶级立法”暂时约束和压制了旧贵族的势力，但并未将其根除。（28）在工商业不发达的城市，平民政权尤其脆弱，如费拉拉、维罗纳、曼托瓦、特雷维索、科莫、罗迪和罗马涅地区的城镇。这些城市的工商业远不及周围乡村地区的农业经济重要，因而城市也受制于周围的土地贵族。（29）比如，费拉拉附近的土地贵族埃斯特家族就在当地贵族的支持下夺取费拉拉的统治权，率先建立了领主制。（30）其次，领主的兴起也与城市内部的派系斗争密切相关。在整个城市共和国时期，派系冲突绵延不绝，宗族冲突、阶级冲突和党派冲突使城市政治生活极为动荡。由于城市政治生活缺乏足够的政治共识，城市内部的凝聚力和整合度很低，（31）这就为政治强人的崛起提供了有利条件。政治强人最初通常都是作为某个党派或派系的首领在政府机构中担任职位，如督政官、平民队长、卫队长、行会首领等，（32）在发生经济困难、内部冲突以及战争威胁等情况下，城市往往会授予他们特殊权力以应对危机，（33）而他们则努力因势利导，将权力私有化和世袭化。
    自13世纪中后期开始，意大利北部地区的城市陆续被政治强人控制。埃斯特家族控制了费拉拉（1264），波纳科尔西家族（1273-1328）和贡扎加家族（1328）先后控制了曼托瓦，德拉·斯卡拉家族（或斯卡利吉埃里家族，1277-1387）控制了维罗纳，德拉·托雷家族（1259-1277）和维斯孔蒂家族（1277-1447）先后控制了米兰，卡米内西家族控制了特雷维索（1283）。到14世纪，已有超过半数的城市公社处于领主的统治之下，（34）无怪乎这一时期的杰出诗人和政治家但丁哀叹“意大利的城市里充满了暴君”。（35）