（三）盐铁佐边。为反击匈奴，解决财政困难，保障军费开支，汉廷实行了战时财经政策。桑弘羊提出，要想保障战争军费，必须广开财源，农商俱利，行盐铁、均输。他认为：“治家非一室，富国非一道。”（注：《盐铁论》卷1《力耕》。）除了“使民务农”，还应发展工商业。他说：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用，市朝以一其求，致士民，聚万货，农商工师，各得所欲，交易而退……工不出，则农用乏；商不出，则宝货绝。农用乏，则谷不殖；宝货绝，则财用匮。故盐铁、均输，所以通委财而调缓急也。”（注：《盐铁论》卷1《本议》。）又说：“昔商君相秦也，内立法度，严刑罚，饬政教，奸伪无所容。外设百倍之利，收山泽之税，国富民强，器械完饰，蓄积有余。是以征敌伐国，攘地斥境，不赋百姓而师以赡，故利用不竭而民不知，地尽西河而民不苦。盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人。”（注：《盐铁论》卷2《非鞅》。）正是基于这种思想，他协助汉武帝制定并实行盐铁专卖和均输平准制度，并推行以“赀以征赋”、“算缗告缗”、“租及六畜”等战时经济政策，使国家的财政收入大量增加，为反击匈奴、统一边疆的战争提供了军费保障。
    要之，由于汉武帝尊儒重法，奉行德治与法治并用、王道与霸道同施的思想路线，在边防战略的决策上有过许多重大举措。史称：“武帝情存远略，志辟四方，南诛百越，北讨强胡，西伐大宛，东并朝鲜。”（注：《后汉书》卷90《乌桓鲜卑列传》引蔡邕语。）为此，又加强马政，发展骑兵，开创军屯，兴盐铁之利等。到西汉后期，虽然由于军阵数发，造成“官民俱匮”，但是对于开拓边疆有着不可磨灭的功绩。它不仅促进了中国统一多民族国家的发展和巩固，推动了各族人民的合作、进步与民族融合，而且对于沟通中外交通、促进中外的联系与交流等，都有着深远的战略意义。
    三
    由于长期战乱和自然灾害，东汉立国后，社会经济极度残破，尤以青、徐、兖、冀和三辅地区最为严重。至于汉朝与周边的关系，虽然联系相对增多，经济、文化交流较前进一步发展，但由于王莽在位时执行错误的边防政策，使许多原来与汉朝形成的臣属关系破裂。如匈奴利用东汉政权刚建无暇顾及边事，重新控制了西域及东北的乌桓、鲜卑等，对北部的边境常有骚扰。西北的羌族入居塞内后，也时有反抗。此时，边疆矛盾虽然还不甚尖锐，但也不可忽视。
    在百废待兴的现实面前，东汉政权的创始者刘秀，不得不“拨乱反正”，调整政策，制定出有利于稳定统治、谋求长治久安的施政方针。这也就是刘秀自己所说的“吾理天下，亦欲以柔道行之”，（注：《后汉书》卷1《光武帝纪》。）奉行“仁政”，采取“柔和”政策，是为了息肩养民，让社会恢复生机，最终达到稳定统治、边境安宁之目的。
    东汉初期，在以“柔道行之”这一治国方针的指导下，曾采取过一系列恢复与发展社会经济的措施。例如招抚流亡，赈济贫乏；释放与禁止杀虐奴婢；假民或赋民公田；减省租赋以及精兵简政等。体现在边防问题上，就是奉行保境安民、俱存不扰的战略思想。
    保境安民，重守不重攻，这是东汉初期的一个重要思想。据载：“初，（光武）帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅。皇太子尝问攻战之事，帝曰：‘昔卫灵公问陈，孔子不对，此非尔所及。’每日视朝，日仄乃罢。数引公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐……故能明慎政体，总揽权纲，量时度力，举无过事。退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛，虽道未方古，斯亦止戈之武焉。”（注：《后汉书》卷1《光武帝纪》。）又云：“及关东稍定，陇、蜀已清，其猛夫扞将，莫不顿足攘手，言卫、霍之事。帝方厌兵，间修文政，未之许也。”（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。）伏湛也曾说：“资用不足，不宜远征。”（注：《后汉书》卷26《伏湛传》。）基于这种思想，故光武帝从未无故主动出兵对周边进行征讨。但是，为了防备边犯，保卫中原经济文化及汉廷的安全，对边防设施的建设却从未放松。针对当时“边陲箫条，靡有孑遗，鄣塞破坏，亭燧绝灭”（注：《汉官仪》卷上。）的情况，光武帝对边防设施进行了大量修复。例如建武十二年（36），派遣杜茂“将众郡弛刑屯边，筑亭候，修烽燧”。（注：《后汉书》卷1《光武帝纪》。）建武十三年（37），“诏（王）霸将弛刑徒六千人与杜茂治飞孤道，堆石布土，筑起亭障，自代至平城三百余里”。（注：《后汉书》卷20《王霸传》。）建武十四年（38），马武“屯常山、中山以备胡……又代骠骑大将军杜茂缮治障塞，自西河至渭桥，河上至安邑，太原至井陉，中山至邺，皆筑保壁，起烽燧，十里一候”。（注：《后汉书》卷22《马武传》。）建武二十一年（45），“遣中郎将马援、谒者分筑烽燧，保壁稍兴”。（注：《后汉书》志第23《郡国五》注。）当时修复这些“亭燧”、“障塞”、“保壁”之目的，皆在保境安民，是为了自卫，也是重守而非进攻之表现，用意甚明。
    对周边异族采取俱存不扰的政策，也是东汉之初的重要思想。当时因“天下疲弊”，无力顾及边事。对周边的一些矛盾，只要不是大举犯边、入侵中原，汉廷一般权且容忍、退让，实行互不干扰政策。例如西域诸国，因受匈奴的控制和重敛，于“建武二十一冬，车师前王、鄯善、焉耆等十八国俱遣子入侍，献其珍宝。及得见，皆流涕稽首，愿得都护。天子以天下初定，北边未服，皆还其侍子，厚尝赐之……二十二年，鄯善王上书：‘愿复遣子入侍，更请都护。都护不出，诚迫于匈奴。’天子报曰：‘今使者、大兵未能得出，如诸国力不从心，东西南北自在也。’”（注：《后汉书》卷88《西域传》。）面对匈奴对汉廷存在的威胁，建武二十七年（51），臧宫、马武上书，建议乘“匈奴饥疫，自相分争”之机攻伐匈奴。认为这是“福不再来，时或易失，岂宜固守文德而堕事乎？”而光武帝诏报曰：“《黄石公记》曰：‘柔能制刚，弱能制强。’柔者德也，刚者贼也，弱者仁之助也，强者怨之归也。故曰有德之君，以所乐乐人；无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡。舍近谋远者，劳而无功；舍远谋近者，逸而有终。逸政多忠臣，劳政多乱人。故曰务广地者荒，务广德者强。有其有者安，贪其有者残。残灭之政，虽成必败。今国无善政，灾害不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎？……且北狄尚强，而屯田警备传闻之事，恒多失实。诚能举天下之半以灭大寇，岂非至愿；苟非其时，不如息人，自是诸将莫敢复言兵事者。”（注：《后汉书》卷18《臧宫传》。）这两个事例充分说明，光武帝在对西域与匈奴的态度上，是忍让、宽松的，也是从当时的战略思想出发的。所以史称：“光武审黄石，存包桑，闭玉门以谢西域之质，卑词币以礼匈奴之使，其意防盖已弘深”。（注：《后汉书》卷18《臧宫传》。）