东汉在军事制度上也做了较大的改革。主要有二：
    （一）罢郡国都尉。光武帝建武六年（30）诏曰：“夫张官置吏，所以为人也，今百姓遭难，户口耗少。而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧各实所部，省减吏员。县国不足置长吏可并省者，上大司徒、大司空二府。于是条奏并省四百余县，十置其一。”（注：《后汉书》卷1《光武帝纪下》。）为了精兵简政，该年“罢郡国都尉官”，将其并职于太守。（注：《后汉书》志第23《郡国五》。）此后，尽管在右扶风、陇西、太山、琅邪等郡偶有都尉的复置，然皆时置时废，已非通行之制。应劭说“每有剧贼，郡临时置都尉，事讫罢之”，（注：《后汉书》志第28《百官五》补注引应劭曰。）乃属确论。郡国都尉“掌佐守，典武职甲卒”。在省诸郡国都尉的同一年，又宣布“无都试之役”，（注：《后汉书》志第23《郡国五》。）即罢除地方军定期进行训练、考核的制度。建武七年（31）又下诏罢郡国的轻车、材官、骑士和楼船士。东汉初期的这些变化，有助于紧缩吏员，节省财政开支，同时也部分地减轻了编户农民的兵役负担，在一定程度上反映了汉廷不想大量用兵，有让百姓“思乐息肩”之意。
    （二）罢边郡亭候吏卒。为边防作战的需要，西汉有“令戍卒岁更”之制，（注：《汉书》卷49《晁错传》。）即每年从内郡征调戍卒番上守边。但东汉则不然，建武十三年（37），“时兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉”。（注：《后汉书》卷1《光武帝纪下》。）因为长期战争，天下疲劳，“厌武事”，加之征兵制一度衰微，罢除了材官、骑士等。故于建武二十二年（46），“诏罢边郡亭候吏卒”。（注：《后汉书》卷1《光武帝纪下》。）这表明，此前“屯戍一岁”的更戍制度，已告结束。罢除边郡亭候吏卒，虽然减轻了编户的远途兵徭负担，但实践证明，边郡没有候望、值边的戍卒是不行的。于是便采取召募或临时征集兵员的办法来解决。例如建武二十四年（48），“武威将军刘尚击武陵、五溪蛮夷，深入军没……遂遣（马）援率中郎将马武、耿舒、刘匡、孙永等将十二郡募士及弛刑四万余人征五溪”。（注：《后汉书》卷24《马援传》。）明帝永平元年（58），“募士卒戍陇右”。（注：《后汉书》卷2《明帝纪》。）后面将要说到，东汉中后期，在边防战争中，运用刑徒兵、民族兵，特别是“营兵”和“属国兵”的情况，更为增多。
    东汉前期，“以柔道行之”的治国方针，贯彻于光、明、章几代。史称：“自建武、永平，民亦新免兵革之祸，人有乐生之虑，与高惠之间同。”（注：《汉书》卷23《刑法志》。）又云：“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰，是以齐民岁增，辟土世广。”（注：《后汉书》卷4《和帝纪》。）在这期间，由于统治者实行了保境安民、俱存不扰的边防战略，不仅减少了民族战争，而且使社会经济得到了较大的恢复和发展，出现了“天下安平，人民徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”（注：《后汉书》卷2《明帝纪》。）的景象。但是也要看到，自光武帝废除更戍役制度后，一度也带来了消极影响，主要是战略后备力量薄弱，加之召募来的兵员成分复杂，军队缺乏训练，战斗力不强。到东汉后期，甚至“徒见王师之出，不闻振旅之声”。（注： 《后汉书》卷65《皇甫规传》。）“每战常负，王旅不振。”（注：《后汉书》志第28《百官五》注引应劭《汉官》。）
    四
    从和帝算起到献帝下台的这一历史时期，总的政治、经济形势是：随着生产力提高，地主制经济进一步发展，豪族势力恶性膨胀。宦官与外戚轮流专政，官僚集团之间的斗争加剧，政治统治极端腐败，特别是汉与周边的矛盾日益尖锐，对汉廷构成严重威胁。主要表现在：自安、顺以降，首先是汉、羌矛盾加深，双方的战争频发率高，持续时间长，战争空间大，此起彼伏，“群种烽起”。在此同时，周边的其他民族如匈奴、乌桓、鲜卑、南蛮等也纷纷举兵反叛。如安帝永初三年（109），南单于起兵反叛，攻中郎将耿种于美稷。同年夏，渔阳乌桓与右北平胡千余寇代郡、上谷。同年秋，乌桓、鲜卑及南匈奴合七千骑寇五原。顺帝永建元年（126），鲜卑数寇朔方南郡等等。经粗略统计，自安帝至东汉末季，匈奴大规模的犯边有20余次，羌人犯边近40次，乌桓、鲜卑犯边达30余次。至灵帝立，幽、并、凉三州，缘边诸郡，无岁不被寇抄。（注：分见《后汉书》卷89《南匈奴传》、卷87《西羌传》、卷90《乌桓鲜卑传》。）
    东汉中后期，公卿大臣“多近儒”，面对这各处的边犯，汉廷曾采取过多种对策。其时有过“和亲”，也开放过“关市”，以资羁縻，但主要是实行恩信招降、以夷制夷的边防战略。
    恩信招降，是指汉廷通过一定的物质利益或政治待遇安抚、怀柔犯边者，是用和平方式解除边犯的一种策略。此举，以前有过，但东汉中后期广为运用。顺帝时，大将军梁商对恩信招降的必要性和意义有过一段论述。他说：“匈奴寇畔，自知罪极，穷鸟困兽，皆知救死，况种类繁炽，不可单尽。今转运日增，三军疲苦，虚内给外，非中国之利。窃见度辽将军马续素有谋谟，且典边日久，深晓兵要，每得续书，与臣策合。宜令续深沟高壁，以恩信招降，宣示购赏，明其期约。如此，则丑类可服，国家无事。”（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。）梁商这一建议得到顺帝采纳后，立即由马续负责“招降畔虏”。从文献记载来看，此后恩信招降的事例不少。例如顺帝永建四年（129），度辽将军宋汉，“前在方外，仍统军实，怀柔异类，莫匪嘉绩”。（注：《后汉书》卷26《伏侯蔡冯赵牟韦列传》。）汉安元年（142），“赵冲为护羌校尉，冲招怀叛羌，罕种乃率邑落五千余户诣冲降”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）冲帝永嘉元年（145），羌人反叛，“左冯翊梁并稍以恩信招诱之，于是，离湳、狐奴等五万余户诣（梁）并降”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）从建和三年至延熹二年（149-159）的十年间，张奂、第五访及皇甫规等都先后实行过恩信招降的政策。汉廷实行恩信招降的原因，主要是当时有不少将吏主张“文德”，不尚“武功”，同时长期战争，使军费耗损巨大，造成国家财政极度困难。正如前引梁商所说：羌胡作乱，“难以兵服”，若动用武力，“转运日增，三军疲苦，虚内给外，非中国之利”。（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。）