以夷制夷，是指汉廷利用少数民族制御少数民族的一种斗争策略，是通过武力解决边犯的手段。它肇源于频繁的民族战争，西汉时期就已存在，但统治者有意识、大量实行以夷制夷策略是在东汉时期。章帝死后，在窦太后听政期间，耿秉进一步明确提出了“以夷制夷”的思想。他说：“昔武帝单极天下，欲臣虏匈奴，未遇天时，事遂无成。宣帝之世，会呼韩来降，故边人获安，中外为一，生人休息六十余年。及王莽篡位，变更其号，耗扰不止，单于乃畔。光武受命，复怀纳之，缘边坏郡得以还复。乌桓、鲜卑咸胁归义，威镇四夷，其效如此。今幸遭天授，北虏分争，以夷伐夷，国家之利，宣可听许。”（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。又《后汉书》卷47《班超传》也说：“以夷狄攻夷狄，计之善者也”。）宋意也认为，自汉朝立国以来，多次征发匈奴，“其所克获，曾不补害”。“今鲜卑奉顺，斩获万数，中国坐享大功，而百姓不知其劳，汉兴功烈，于斯为盛。所以然者，夷虏相攻，无损汉兵者也。”（注：《后汉书》卷41《宋意传》。）二者都强调了以夷制夷的地位和作用。在这种思想的指导下，当时无论对匈奴、西域作战，对羌人、南蛮作战，还是对乌桓、鲜卑的战争，汉廷通常都是利用“夷兵”。“以夷制夷”的方式有多种：（1）汉廷利用南匈奴打北匈奴、西羌和鲜卑。如和帝永元元年（89），南匈奴出兵30万骑兵协助汉军打击北匈奴。（注：参见《后汉书》卷23《窦宪传》。）安帝元初三年（116），“度辽将军邓遵，率南单于及左鹿蠡王须沈万骑，击零昌（羌）于灵州，斩首八百余级”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）（2）利用鲜卑兵打南匈奴。如安帝永初三年（109），南单于反畔，汉廷使车骑将军何熙等，将羽林五校营士及缘边10郡兵2万余人，“又辽东太守耿夔，率鲜卑种众共击之”。（注：《后汉书》卷90《乌桓鲜卑列传》。）（3）利用乌桓兵打西羌、鲜卑。如安帝延光三年（124），“虔人种羌与上郡胡反，攻谷罗城，度辽将军耿夔将诸郡兵及乌桓骑赴击破之”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）顺帝阳嘉元年（132）冬，耿晔遣乌桓兵“出塞抄击鲜卑，大斩获而还”。（注：《后汉书》卷90《乌桓鲜卑列传》。）（4）利用蛮兵击西羌。如桓帝建和二年（148），“是时西羌及湟中胡复畔为寇，益州刺史率板楯蛮讨破之”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）（5）利用羌兵打羌人。安帝元初二年（115），庞参将羌胡兵，与司马钧分道并击零昌羌。（6）利用西域兵打西域诸国。如顺帝阳嘉元年（132），徐由遣“疏勒王臣槃发二万人击于阗，破之。”（注：《后汉书》卷88《西域传》。）（7）利用蛮兵打蛮人。如安帝元初二年（115），澧中蛮以郡县徭税失平而反叛，“州郡募五里蛮六亭兵追击，破之”。（注：《后汉书》卷86《南蛮传》。）大量史实表明，当时有的“夷兵”是配合汉军作战，听从汉军指挥；有的则单独出击，为汉军助战。东汉中后期，动用“夷兵”的情况，远较西汉为多，见于记载者，不下80余次。凡遇重大战争，统治者往往都在“夷兵”上打注意。灵帝中平年间，羌犯三辅，形势危急，汉廷在研究对策时，皇甫嵩主张征用“乌桓兵”，邹靖主张募用“鲜卑兵”，而应劭则主张“募陇西羌胡守善不叛者，简其精勇”（注：《后汉书》卷48《应奉传》。）开往战场。这些人的主张虽然不同，但都认为要使用“夷兵”或“以夷制夷”。
    汉廷实行恩威兼施的边防策略由来已久。恩信招降与以夷制夷往往是交互运用的。史称：“其有不服，然后加讨”。（注：《后汉书》卷56《种暠传》。）实际上，有时事先没施加恩信，也直接进行了讨伐，视不同情况而定。当时恩信招降的记载虽有不少，但以夷制夷、通过战争手段进行讨伐者仍然居多。由于打击边犯主要依靠战争，所以当时处理边事、加强对边境的防患方面，除了进一步健全有关的组织系统，如设置使匈奴中郎将、护乌桓校尉、护羌校尉、西域都护以及推行军屯等外，还有如下两个值得注意的特点。
    （一）组建与增设营兵。所谓“营兵”是驻扎在军事要冲的长期屯兵。早在光武帝时设了“黎阳营”。明帝永平八年（65）设置“度辽营”。（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。）自和帝以降，又增设了五个营：（1）“象林营”。和帝永元十四年（102），因日南、象林蛮夷反叛，故“初置象林将兵长史”。（注：《后汉书》卷86《南蛮传》。）（2）“雍营”。安帝永初四年（110）初置。史称：“京兆虎牙、扶风都尉以凉州近羌，数犯三辅，将兵卫护园陵。扶风都尉居雍县，故俗人称雍营焉。”（注：《后汉书》卷5《安帝纪》。）（3）“渔阳营”。安帝建光元年（121），当时因鲜卑侵扰居庸关、菟等，故“初置渔阳营兵”，“置营兵千人”，屯于渔阳。（注：《后汉书》卷5《安帝纪》。）（4）“扶黎营”。据载：“元初二年秋，辽东鲜卑围无虑县，州郡合兵固保清野，复攻扶黎营，杀长吏”。（注：《后汉书》卷90《乌桓鲜卑列传》。）该营设在辽东。（5）“西营兵”。顺帝永和五年（140），西羌反叛，“遣侍御史督录征西营兵，存恤死伤”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）当时设置象林营是为备南蛮；设渔阳营、扶黎营是防备鲜卑；设雍营及西营兵乃主要是为了防御西羌。统治者增设这些营兵，目的很明确，主要是加强防御，奉命出征，打击来犯。例如和帝永元九年（97）秋，陇西羌反，“遣执金吾刘尚行征西将军事，越骑校尉节乡侯赵世发北军五校、黎阳、雍营及边胡兵三万骑，征西羌”。（注：《后汉书》志第11《天文中》。）安帝元初六年（119）秋，“鲜卑入马城塞，杀长吏，度辽将军邓遵……出塞追击鲜卑，大破之”。（注：《后汉书》卷90《乌桓鲜卑列传》。）延光元年（122），“虔人种羌上郡胡反，攻谷罗城，度辽将军耿夔……击破之”。（注：《后汉书》卷89《南匈奴传》。）这些营兵，或直接配合中央军出征，或支援边郡地方兵出击，或与中央军、边郡地方军及夷兵等综合出击。诸多史实说明，自东汉中期后，随着西、北部边境矛盾的加剧，营兵作战的对象和地域范围扩大了，其任务也较前繁重得多，它兼及到幽、并、凉诸州的军事活动。东汉营兵作为征战部队，是举足轻重的边防武装力量，对巩固边防曾起了重要作用。
    （二）大量使用属国兵。在文献中有时又称“属国骑”或“属国胡骑”。这是在属国都尉统辖下服属于汉廷的少数民族兵，它与一般泛指的“夷兵”在性质上不尽相同。东汉中期以后，属国远比西汉时多。除西汉原有的一些属国，如安定属国、西河属国、上郡属国、金城属国、张掖属国等外，自汉安帝以后，又增设了广汉属国、蜀郡属国、犍为属国、张掖居延属国、辽东属国、酒泉属国、涿郡属国等。（注：详见拙著：《秦汉军制史论》，江西人民出版社1993年版，第192-196页。）这些属国，在都尉以下设有长史，专掌兵马，典武事。各属国拥有的兵员量不一，多者上万，少则数千。张掖属国有“精兵万骑”，当是数量较多的了。属国兵的任务，平时为汉王朝侦候、观察塞外敌情，招徕种人协助汉廷守边；每当边境有急，则协同汉军一道征战。例如安帝延光二年（123）敦煌太守张珰上书：北虏呼衍王“专制西域，共为寇钞。今以酒泉属国吏士二千余人集昆仑塞，先击呼衍王，绝其根本……此上计也”。（注：《后汉书》卷88《西域传》。）顺帝永和二年（137）舂，“广汉属国都尉”击破白马羌，“斩首六百余级”。（注：《后汉书》卷87《西羌传》。）当时的属国兵，在属国都尉的率领下，协同汉廷中央军共同出征打仗的事例甚多，不必赘举。由于属国兵善于骑射，了解胡俗，故在战争中往往能出奇制胜，成为汉廷边防武装力量的重要补充。
    综上表明，东汉中后期实行恩信招降、以夷制夷的边防战略是比较普遍的。这在战略思想上是一个重大发展，在当时有着积极的意义。它不仅减轻了编户齐民的兵役负担，避免远征之劳，解决了部分后勤转输困难，节省国家军费开支，而且有助于改变汉军的兵员结构，革新战术，弥补汉军的某些缺陷或不足。但汉廷大量使用“夷兵”，将兵役负担由内郡人民向夷民身上转移，也加剧了夷、汉间的矛盾，特别是“夷兵”难于约束，若处理不当，往往成为汉廷的对立面。因此，采用以夷制夷的办法，善用之乃收其利；不善用之，则祸害亦深。东汉后期，由于政治腐败，汉廷边兵来自召募，成分复杂，所谓“塞外吏士，本非孝子顺孙，皆以罪过徙补边屯”。（注：《后汉书》卷47《班超传》。）加之，官无警备，没有巩固的边防，故酿成长期边患。这也就是王符在《潜夫论》中强调必须“实边”即充实边疆的重要原因。