就这样，日本政府用了20年左右的时间，在经济上走完了三大步，即：扫除封建残余 ；引进西方制度；建立现代产业。
    再看政治进程。
    在政权建设上，日本政府23年间也走完了三大步，这三步，就其基本特征而言，可以 概括为：形式复古、内容复古、实质复古。
    第一步，建立了“太政官制”。这是日本公元7世纪“大化革新”后建立的中央集权制 统治体制。明治维新后，日本政府在“王政复古”的口号下，重建太政官制，在古体制 的框架内，实现权力向中央的集中和强化。古代的太政官制包括2官8省，即神祇官、太政官两个统合机构，以及中务、式部、治部、民部、兵部、刑部、大藏、宫内8 个部门。明治政府重建的太政官制几乎是原样承袭了古制，只是将8省并为6省，使政务 更加集中。这种太政官制运行了将近10年，没有出现大的变动，但小的调整却始终没断 。说它“形式复古”，也主要是针对这些小的调整而言，因为这些小调整给人一种印象 ，似乎在“太政官制”的外壳下，正在悄悄发生着现代意义上的变化。比如2官8省制在 实行了两年后，调整为三院制，即太政官设正院、左院、右院，并再次强调要学习西方 的三权分立政体，使之在制度上有所表现。但实际上这一口号始终停留在口头上和纸面 上，并没有真正实行。两年后对正院的内部结构再次做了调整，新的《正院事物章程》 规定，正院是位于左、右两院之上的最高权力机构，“凡立法事物为本院之特权”①（ 注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资料集》，大藏省印刷局，1976年，第22页。） ，其具体实行由正院的高级官员“参议”担任，参议还兼任各行政部门如大藏、内务、 外务等省的最高长官，同时还握有司法大权，实际上集立法、司法、行政为一体，这与 西方的三权分立毫无共同之处。
    第二步，对“太政官制”做重大修改。1877年，明治政府对太政官制进行了成立以来 最重要的一次改革，撤消了权倾一时的正院，同时设立元老院作为立法机构，设立大审 院作为司法机构，使之与行政机构并列。改革后的体制虽然在名称上还叫太政官制，但 是从形式上已看不出古制的影子。然而形式的现代化并不能掩盖内容的陈旧。《元老院 章程》规定，元老院是“议法官”办公的场所。“议法”与“立法”虽然只有一字之差 ，其性质却有天壤之别，“议法”的作用仅仅是为决策提供咨询，说到底是行政权的附 属品。这种决策咨询不但古已有之，而且明治维新以后，它一直打着议会政治的幌子， 充当学习西方民主政治似是而非的标志物。发展到元老院时代，其名称已历经“议政官 ”（1868年）、“公议所”（1869年）、“集议院”（1869年）、“左院”（1871年）等等，元 老院与它的诸多前身相比，不变的是它的内容。1876年，元老院奉敕起草国宪，这正是 考验它究竟有无立法机能的最好机会。而最后的结果是，元老院起草的多稿宪法草案均 未被采纳，理由是“不符合国体”。另外，元老院的成员也不是由民选产生，而是由政 府任命的元老和地方官组成。这种形式上做了重大改革而内容依旧的太政官制运行了8 年左右，于1885年为现代内阁制所取代。
    第三步，建立现代内阁制。现代内阁制从形式到内容都与古制有了明显不同，它彻底 摈弃了太政官制所使用的古制名称，在内阁总理大臣下设分管各部事务的国务大臣，采 取内阁会议的形式进行决策。关于内阁的性质、职能和特点，《内阁官制》等文件虽然 已做了详细规定，但是不如1877年即内阁制实行后不久，内阁全体成员给天皇的一份奏 折说得更简明、透彻。这份奏折说：“内阁乃陛下信任之府，百揆由此而出”，“大臣 之说无论是否被采用，只要未经君主特别许可，不得擅自向议会及其他人民公开。一旦 违犯此禁，不仅其身为法律上辅相之地位难保，亦为德义所不容。内阁组织应以同心一 致为根本。内阁成员无论内部议论有多少异同，其对外宣布及实行时，政治方向定要归 一。内阁一致又当以内阁机密最为紧要。尽管立宪国家之政体以公明为要旨，议会按惯 例为公开，但内阁会议专以秘密为主。”①（注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资 料集》，第84页。）奏折清楚地表明，内阁只是处理行政事物的场所，它与议会分属两 个性质不同的机构，本身自然也不具有议会的职能。另外，内阁臣属于天皇，它只是天 皇旨意的一个执行机构，天皇才是最高权力之所在。现代内阁制与太政官制以及改良后 的太政官制最大的不同点在于，它第一次明白无误地宣告了一个事实，即明治维新以来 将近20年，日本所建立的政治体制与西方的议会民主制格格不入。如果说前两步还试图 对这一事实做些遮掩，在内容上或者形式上摆出议会民主的架势，那么现代内阁制则直 言不讳它的本质是“君主”，而且它不负有履行代议制政治的义务。那么，是否有一个 另外的机构即现代意义上的议会与之同时设立并履行相应的职能呢？没有。日本真正开 设议会进行现代民主政治的尝试，是在现代内阁制建立5年之后的事情。而在此之前， 内阁接连不断地颁布的大量法令法规，并不需要经过任何机构的审议和监督。
    经济进程的迅速资本主义化与政治进程的明显滞后造成了一个奇特的反差：19世纪70 年代，当大城市之间铁路已经畅通，电灯已经点亮，现代邮政事业已经开始的时候，在 政治领域，日本的高层领导人还在就什么是立宪政治，日本究竟能否实行立宪政治争论 不休；80年代，当产业革命已经掀起了高潮，铁路资本、矿山资本、航运资本等成倍增 长②（注：后藤靖等：《日本资本主义发达史》，有斐阁，1979年，第61页。），近代化 大工业已经在以纺织业为中心的轻工业部门确立了统治地位，而在政治领域，日本还没 有制定出一部自己的宪法。19世纪90年代一开始，日本经济出现了有史以来的第一次经 济危机，股市暴跌，金融窘迫，纺织工业因产品滞销而开始第一次压缩生产规模甚至停 业。日本经济无论从哪方面看都已经具备了资本主义经济的主要特征，并开始呈现出资 本主义经济特有的周期性。而在政治领域，1890年底终于诞生的第一届帝国议会，则刚 刚拉开了资产阶级议会民主政治的序幕。