当日本从明治23年起，第一次开设了国会，开始了其立宪民主制的历史时，它首先要 做的，就是以宪法的形式，明确天皇在国家政治体制中的地位和作用。宪法起草者伊藤 博文说：“我在起草帝国宪法时从一开始就明确一点，即单纯模仿外国宪法是不够的。 我国自有其本身固有的特质，绝不能对此视而不见。例如在我国，皇位有比外国更深的 一种国史上的根据，在国民脑海中也有一种印象。当我国尚未建立立宪政体，尚未实行 封建制度，仍处于神权国家时代时，皇位就是国家的真髓和中枢。”④（注：大津淳一 郎：《大日本宪政史》第3卷，原书房，1969年，第84页。）维新领导者希望天皇在国家 政体中所起的最大作用，就是确立一种无可动摇的核心和枢轴地位，而这种作用的发挥 仅仅靠立宪政体下有限的皇权是不够的，还必须借助一种传统的统治权威，一种其他任 何势力都无法代替的、为天皇本身所特有的统治力量。这种力量与具体的、有限的宪法 权力相比，含有一种无形的、绝对的、超乎物质之上的精神因素。有这种精神因素所依 托的统治权，可以成为一种伸缩自如的力量。它所具有的法外效果在于，对于统治对象 来说，它不仅仅是有形的、物质的、法的统治，而且是一种彻底的、心灵的支配；对于 统治权的行使来说，它自然而然地摆脱了立宪政体的束缚，延伸到它所需要的一切领域 。
    对天皇权威的认定，集中体现在明治宪法的第1条：“大日本帝国由万世一系之天皇统 治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”。这些看来不合情理的、近乎神话般的条文规 定，构成了日本的立宪君主制不同于欧洲的明显特点。正是这一特点，对日本国家的政 治发展产生了极其深刻的影响。
    第二个突出特点是行政系统的特殊地位。这种特殊地位首先表现为一种根深蒂固的传 统观念，这种观念认为，官吏属于“公家人”；行政官厅是为国家办理“公务”的地方 ，官吏和官厅所代表的“公”的利益是至高无上的。这种观念在立宪政体下便发展成为 行政系统的地位应该在议会、政党等等之上。议会被看作是政党为了一己私利进行争斗 的场所，他们所代表的只是局部的利益，或是某一行业的，或是某一地区的。民选的议 员也缺乏足够的素质。而行政官僚则被认为是超越政党利益的、着眼全局的和秉公办事 的，他们经过系统的教育，严格而正规的选拔程序，业务精通，责任感强，属于社会的 精英集团。
    在这种观念支配下，日本立宪政体中立法权、行政权、司法权三者并非等量齐观，行 政权在其中处于主导地位，“而司法权只是行政权的一个分支”①（注：清水伸：《明 治宪法制定史》中卷，原书房，1974年，第135页。）。立法权从理论上讲，应该与行政 权并列，并对其起制衡作用，但实际情况远非如此。由于行政系统以其“至公至正”的 国家利益代言人身份，维系着其在国家权力机构中的传统优势，立法权常常被置于被动 和尴尬的地位，正如伊藤博文在宪政实施后所明确表示的那样：“不可使政府常受党派 之左右”②（注：朝日新闻社编《史料·明治百年》，朝日新闻社，1966年，第413页。 ）。
    在立宪政治初期，这种政高党低的特点就已经表现得十分明显。明治宪法刚刚颁布， 当时的内阁总理大臣黑田清隆就在地方官会议上发表演说，称：“政府不可不常取一定 之方向，超然立于政党之外，居至公至正之道。各位宜留意于此，以不偏不党之心临于 人民，抚驭得宜，以助国家隆盛之治。”③（注：朝日新闻社编《史料·明治百年》， 朝日新闻社，1966年，第413页。）明治后期行政官僚的典型代表都筑馨六撰文说：“立 宪国之大臣在内治上每以国是为施政之目的，将其意见堂堂正正公之于天下，认准为国 是者即努力贯彻之，若自己坚信为不可变更者，则无论议会或舆论如何反对，也要不屈 不挠奏请贯彻之。若议会不同意，而这种不同意终将给自己认定为国家所必需之事业造 成损害，则必须奏请解散议会，无论解散几次，直至议会同意自己意见为止。”④（注 ：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第171页。）在明治 宪法体制中，行政系统拥有种种优于议会的特权。议会的两大主要权力--立法权和预 算审议权，都由于内阁的特权而打了折扣。对于立法权，内阁虽不是立法机构，但是一 方面，国务大臣拥有法律的副署权，凡是颁布法律时，若无国务大臣的副署可视为无效 。国务大臣通过对重要法律敕令的副署承揽着天皇的行政责任。另一方面，在立法实践 中，内阁提出的法案不但在总量上超过议会，在成功率上与议会相比更是占压倒多数⑤ （注：有马学、三谷博等编《近代日本政治构造》，吉川弘文馆，1993年，第22页。）。 对预算审议，明治宪法也赋予了内阁特殊权力。宪法第67条规定：“凡基于宪法大权已 决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国 议会不得废除或削减之。”第71条规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政 府可照上年度预算施行。”有了这两条规定，一是压缩了议会的预算审定范围，因为只 要认定是属于天皇大权范围的需要，内阁就可直接决定，无需经议会通过。这样实际运 作的结果，往往“大权所需”占的比例超过需经议会审议的部分。二是年度预算即使议 会不通过也无妨，可以继续执行上一年度预算。三是议会在审定某些预算时，为了能征 得内阁同意，不得不反过来求助于内阁，或是向内阁让步。
    这种从理论上进行政权与立法权的关系同欧美立宪政治并无二致，而在观念上和政治 实践中，议会与内阁相比却始终处于从属地位的情况，成为日本立宪政治的一大特点。
    综上所述，日本近代民主制的建立，实质上是以资本主义生产方式的移入为根本目标 和中心任务，以西方政体模式为参照和手段，对自身传统的政权组织形式进行扬弃的过 程。这是一个伴随资本主义经济关系发育成熟的漫长而曲折的历史过程。在这一过程中 ，政治传统中不适应新的时代要求的成分抛掉了，而有助于新的历史任务的完成和新的 经济基础确立的成分则积淀下来，成为新的上层建筑中不可分割的组织部分，同时也成 为反映新的政治体制特点的典型因素。