三政府模式的创新
    约翰·亚当斯在1776年8月说过，“我希望马萨诸塞人将他们的政府称作共和国（commonwealth）”；（注：Quoted in Ronld M.Peters,The Massachusetts Constitution of 1780,p.177.）制宪会议1779年9月3日的决议申明，“本会议将要形成 的政府乃是一个自由的共和国”。（注：Quoted in Ronld M.Peters,The Massachusetts Constitution of 1780,p.178.引文中的黑体字系原文所有。）这一共和 国无疑是一个主权国家，马萨诸塞宪法也就不是一部地方性法规，而一个共和制国家的 根本大法，所设计是一个独立国家的完整的政府框架。
    根据1780年宪法，马萨诸塞政府由立法权、执行权和司法权构成；立法机构分为参议 院和众议院；行政首脑对议会通过的法案可行使有限否决权；最高行政长官为州长，每 年选举产生，其职责是和咨议会一起负责指导州内事务，并担任陆海军总司令，掌握赦 免权，在咨议会的建议和同意下提名和任命官员；法官由州长任命，任职终身，并享有 固定的永久薪俸。（注：The Constitution of 1780.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,pp.448-465.）这种在今天看来已属寻常的政府模式 ，却是激烈的政体观念碰撞和反复的立宪探索的产物。
    关于立法权的设置，在各州立宪过程中是一个争议颇大的问题。宾夕法尼亚的激进派 要求将整个政府都置于人民的控制之下，认为“权力越简单、越直接地依赖于人民就越 好”。（注：Quoted in Gordon S.Wood,The Creation of the American Republic,p.2 29.）根据这种观念，立法权只能交给一院制议会掌握。一些对美国各州新宪法有所观察 的法国思想家也认为，英国宪政并不适合美国，在一个平等的共和国，根本无须设立参 议院。（注：Gordon S.Wood,The Creation of the American Republic,p.236.）英国议 会之设两院，缘于贵族和平民两个社会等级之间实行制衡的需要；而美国各州没有这类 等级之分，两院“彼此独立但都依赖于人民”，两院议员都是人民的代表。（注：MarcW.Kruman,Between Authority & Liberty,p.146.）显然，从代表的社会基础来看，两院 制与一院制难以形成区别，其必要性自然受到了质疑。但事实上，1776-1777年各州宪 法设立的多为两院制议会，只有宾夕法尼亚和佐治亚例外。将议会分成两院的主要考虑 ，乃在于权力的平衡。为了体现两院之间的差异，各州采取了不同的办法：有的为两院 议员规定不同的选民资格和任职资格；有的采用不同的名额分配原则；有的则确定长短 不同的任期。马里兰宪法还设计了由选举人选举参议员的方式。（注：Constitution ofMaryland,1776.In Francis Newton Thorpe（ed.），The Federal and State Constitutions,Colonial Charters,and Other Organic Laws of the State,Territories,and Colonies Now or Heretofore Forming the United States of America.7 vols.Washington:GPO,1909,p.1693.）但这些措施都不能保证两院有实质性 的不同。杰斐逊曾谈道，弗吉尼亚的参议院和公民代表院过于相似，而议会分成两院的 真正意义在于“引入不同利益的势力或原则”。（注：Thomas Jefferson,Notes on theState of Virginia.New York:W.W.Norton,1972,p.119.）
    在马萨诸塞立宪运动中，关于立法权的设置也有不同的看法。一院制政府在马萨诸塞 也不乏信奉者。在他们看来，总督、副总督、参事会或参议院都可取消，只设立一个众 议院即可；“政府要容易、简单和花费少”，人民应“将权杖掌握在自己手中”，最合 适的政府就是由成年自由男子选举的、不受总督掣肘的一院制立法机构。（注：GordonS.Wood,The Creation of the American Republic,p.224;Elisha P.Douglass,Rebels and Democrats,p.172.）同时，主张两院制的声音也同样强烈。威廉·戈登和约翰·亚 当斯都是一院制的坚决反对者。（注：Elisha P.Douglass,Rebels and Democrats,p.17 3;John Adams,Thoughts on Government.In Charles Francis Adams（ed.），The Worksof John Adams,10 vols.Boston:Charles C.Little & James Brown,1850-1856,vol. Ⅳ，p.196.）帕森斯则对马萨诸塞设立两院制议会的必要性和意义做了具体的说明。他认 为，“众议院做出的粗糙和草率的决定，会由参议院加以修正和控制；而参议院那些由 野心或对公民自由的漠视而产生的观点则会受到挫败。政府会获得尊严和坚定性，这对 居民乃是最大的安全之所在”。他相信，两院的平衡可以保证制定最具智慧和良好意图 的法律。（注：The Essex Result,1778.In Oscar Handlin and Mary Handlin,PopularSources,pp.334,335,358.）
    从1780年宪法有关立法权的规定看，亚当斯和帕森斯的主张占据了上风。马萨诸塞议 会分成参议院和众议院，两院的性质和构成存在明显的差别，体现了两院相互制衡的意 图。参议院代表的是“财产”，其成员的社会经济地位必然更高，因而参议员的任职财 产资格高于众议员；（注：众议员、参议员的财产资格分别为100、300英镑自由持有财 产，或200、600英镑纳税财产。）参议员名额按各选区的纳税额分配，财富集中的富庶 选区自然可在参议院占有优势。众议员的财产资格较低，名额则按村镇和人口分配，以 体现众议院代表“人身”的特点。按照制宪会议的解释，由同样的利益而联合起来的一 群人，在同一场合集会，就可能像一个人一样发生错误和存在偏见；当一个人或一群人 同时掌握制定、解释和执行法律的权力时，人民就会最终为腐败的力量所击垮；因此， 两院制衡是必不可少的。（注：Address of the Convention,March 1780.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,p.437.）
    这种依据“人身”和“财产”相区分的原则而建立的两院制，在实际运作中似乎同样 存在问题。据本杰明·林肯在1785年所言，马萨诸塞宪法力图区分“人身”和“财产” 以修改混合政府理论，但效果并不很好。（注：Gordon S.Wood,The Creation of the American Republic,pp.243-244.）马萨诸塞参加费城制宪会议的代表埃尔布里奇·格 里，在1787年6月5日的辩论中对东部各州的政治状况大加责怨，指摘有人“主张在马萨 诸塞废除参议院，将政府的所有其他权力都授予立法机构的另一个分支”。（注：Max Farrand（ed.），The Records of the Federal Convention,vol.1,p.123.）
    然而，将两院的代表基础加以区分、通过强大的上院来制约下院，代表着18世纪80年 代美国宪政探索的方向。在费城制宪会议召开前夕，麦迪逊殚精竭虑地思考解决各州政 治混乱失控局面的办法，坚信关键在于设立一个强大的参议院。（注：See Rakove,Original Meaning,p.41.）爱德蒙·伦道夫在费城制宪会议上谈道，各州“没有一部宪 法提供了对民主的充分制约”，“纽约和马萨诸塞宪法中确立的制约方式，固然是对付 民主的较强屏障，但其作用看来都是不足的”。（注：Max Farrand （ed.），The Recordsof the Federal Convention,vol.1,p.27.）另一些代表更是直截了当地指出，设立参议院的主要目的，就是“保障财产的权利”，就是要制约直接来自人民的第一院，因而参议院必须由拥有“巨额和确定财产”的人组成。（注：Max Farrand（ed.），The Records of the Federal Convention,vol.1,pp.428,517.）由此可见，马萨诸塞宪法基 于财产设立参议院的尝试，为联邦制宪代表讨论国会两院制方案提供了某种参考。
    相对而言，1780年宪法有关行政权的规定，是一个更重要的创举。这部宪法设立了一 个由人民直接选举的、拥有强大权力的单一行政首脑。较之此前各州宪法刻意削弱和限 制行政权的倾向，这一设计实在是背道而驰和大异其趣，其意义也就非同寻常。
    革命初期美国普遍存在张扬立法权而抑制行政权的倾向。在1776-1777年制定宪法的 各州中，宾夕法尼亚根本没有设立单一的行政首脑；南卡罗莱纳、弗吉尼亚、新泽西、 特拉华、马里兰、北卡罗莱纳、佐治亚等州的行政首脑由议会选举；只有纽约的州长由 选民直接选出。由议会选举行政首脑的目的，在于保证立法权对行政权的控制。马萨诸 塞在行政权的设置方面同样存在争论。布斯贝村镇会议反对1778年宪法的一个理由是， 在一个“自由之邦”没有必要设立州长和副州长等职位。（注：Returns of the Townson the Constitution of 1778:Boothbay.In Handlin and Handlin（eds.），Popular Sources,p.248.）塞缪尔·奥蒂斯、亚当斯和帕森斯等人则强调行政权的重要性，主张 设立一个强有力的行政首脑，因为如果执行不力，就会使立法权落空，使司法权成为装 饰。（注：Harry A.Cushing,History of the Transition,p.209;John Adams,Thoughtson Government.In Adams（ed.），The Works of John Adams,vol.Ⅳ，pp.196-198;TheEssex Result,1778.In Handlin and Handlin（eds.），Popular Sources,p.344.）这种意 见最终成了马萨诸塞制宪的指南。1780年宪法不仅设立了一个民选的单一行政首脑，而 且赋予他超过其他各州行政首脑的权力，特别是任命权和立法否决权。这不仅只是权力 分配的调整，而是共和政府模式的一次重大革命。
    将任命权授予单一行政首脑，在革命时期的政治氛围中是一种大胆的做法。当时美国 有不少人认为，任命权乃是18世纪专制主义的最有害、也是最有力的工具，因为通过任 命官职可以培植亲信，腐蚀人心，使人屈从，从而确立权势。（注：Gordon S.Wood,TheCreation of the American Republic,pp.143,147.）在这种情况下，各州宪法对行政 首脑的任命权不是加以分解，就是完全剥夺。多数州将任命权授予了立法机构，有的则 由立法机构与行政首脑分享。但是，根据马萨诸塞1780年宪法，州长在咨议会的建议和 同意下享有官员的提名和任命之权。1787年联邦宪法关于总统任命权的规定，与此大致 相同。
    在马萨诸塞1780年宪法中，最具影响的条文是关于州长否决议会立法之权的规定。在 英国宪政中，英王对议会立法握有绝对的否决权；在殖民地居民争取自治的过程中，总 督的否决权曾是一个巨大的障碍。革命爆发后，人民代表的理论风行各州，立法权成了 政府的主导权力，而行政首脑对立法的否决权，则被视为一种十分危险的权力。南卡罗 莱纳1776年宪法授予州长的绝对否决权，但在1778年宪法中即被取消。弗吉尼亚、北卡 罗莱纳、佐治亚、新泽西、马里兰和特拉华的行政首脑都没有否决权。在新泽西和新罕 布什尔等州，行政首脑以个人身份参与立法，在参议院或参事会拥有一票表决权。在纽 约1777年宪法中，由州长、大法官和最高法院法官组成的咨议会对议会法案拥有否决权 ，而议会如以三分之二多数再度通过被否决的法案，则可使其生效。（注：Constitution of New York,1777.In Thorpe（ed.），The Federal and State Constitutions,pp.2628-2629.）
    约翰·亚当斯一向主张赋予行政首脑绝对否决权，当他获得为马萨诸塞起草宪法的机 会时，就毫不犹豫地在第1章第1项第2款中将这种权力赋予州长。但制宪会议没有完全 接受他的方案，将绝对否决权改为有限否决权，规定议会两院可以三分之二多数重新通 过被否决的法案，从而超越州长的否决。（注：The Report of a Constitution or Form of Government,for the Commonwealth of Massachusetts.In Charles FrancisAdams（ed.），The Works of John Adams,vol.Ⅳ，p.231.约翰·亚当斯本人对这一修改深 感遗憾。参见David McCullough,John Adams.New York:Simon & Schuster,2001,p.224 。）研究马萨诸塞1780年宪法的学者，多未论及绝对否决权和有限否决权的差别，也没 有注意到制宪会议这一修改的重要性。如果完全取消行政部门对立法的否决权，就会造 成立法机构主宰政府的局面；如果赋予行政首脑绝对否决权，则又可能导致行政专权。 而有限否决权的安排，极大地改变了行政首脑在新的共和政体中的地位和角色：其他州 的行政首脑至多只能个体性地参与立法，而马萨诸塞州长可对立法权施以整体性制约， 成为分权制衡体制中平等的一极。这可以说是分权制衡体制的一个革命性发展。有限否 决权的意义在当时似未得到充分估价，直到1787-1788年联邦立宪时，才被视为共和政 府体制中实现权力平衡的重要机制。亚历山大·汉密尔顿在为美国总统的立法否决权辩 护时，几度谈到了马萨诸塞州长的有限否决权，并承认联邦宪法的有关条款完全来自马 萨诸塞1780年宪法。（注：Federalist 69,Federalist 74.In Clinton Rossiter（ed.）， The Federalist Papers.New York:New American Library,1961,pp.417,446.）
    一个手握任命权、否决权和赦免权的州长，很自然使人们联想到殖民地时期的总督形 象，因而在宪法讨论中人们对州长的权力议论纷纷。有的村镇反对授予州长否决权，认 为这会使之获得控制议会的权力，可能使立法者产生偏见，从而阻碍立法过程。（注：Returns of the Towns on The Constitution of 1780:Sandisfield.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,p.490.）有的村镇主张议会两院只 须简单多数即可超越州长的否决，并反对给予州长和其他官员固定薪俸，（注：Returnsof the Towns on The Constitution of 1780:Norton.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,pp.524-525.）其目的显然是要加强议会对行政权的 控制。但从整体上看，对州长权力提出异议者属于少数。相反，有的村镇高度重视州长 对立法拥有否决权的重要性，认为只有保持行政权和立法权的平衡，才能避免立法权对 行政权和司法权的侵蚀。（注：Returns of the Towns on The Constitution of 1780: Newburyport.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,p.916.）
    在1776-1777年的各州宪法中，关于司法权的规定不是用语简约，就是涵义模糊；除 特拉华等州规定最高法院法官任职终身外，大多数州宪法没有涉及司法独立问题。马萨 诸塞1780年宪法关于司法权的规定也很简短，却体现了司法独立的精神。（注：The Constitution of 1780.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources ,pp.461,464.）一般说来，实现司法独立的机制有三：将法官的任命权和弹劾权授予不 同的政府分支；法官任职终身；其薪俸无须仰赖其他政府部门的拨付。这三种机制在马 萨诸塞1780年宪法中都可以找到。制宪会议对此做了特别说明，强调“法官应当在任何 时候都感到他们自己是独立和自由的。”（注：Address of the Convention,March 178 0.In Oscar Handlin and Mary Handlin（eds.），Popular Sources,p.439.）可见，马萨 诸塞宪法关于司法权的规定，在各州宪法中是最有利于司法独立的。费城制宪会议在讨 论联邦法官的产生途径时，有人建议由行政部门在第二院的建议和同意后任命，就像马 萨诸塞宪法所规定的方式一样；“这种方式在这个地区长期实行，证明其效果是无可挑 剔的”。这种意见得到了詹姆斯·威尔逊和伦道夫的赞同。（注：Max Farrand（ed.），The Records of the Federal Convention,vol.2,pp.41,81.）汉密尔顿在《联邦主义者 文集》第81篇中，也对马萨诸塞等州赋予司法独立地位的宪法大加赞赏。（注：Federalist 81.In Clinton Rossiter（ed.），The Federalist Papers,p.484.）
    显而易见，马萨诸塞的政府模式是以分权原则为基础的。国内外都有学者强调，革命 初期各州宪法所设计的分权体制，其着眼点是将立法权从殖民地时期那种行政权的控制 下解脱出来，带有立法权至上的倾向，与联邦宪法中分权体制的意义不尽相同。（注：Gordon S.Wood,The Creation of the American Republic,pp.153-157；王希：《原 则与妥协：美国宪法的精神和实践》，第69页。）有的学者不同意这种说法，认为分权 的目的并非将无限制的权力授予立法机构，而在于限制包括立法权在内的一切政府权力 。（注：Marc W.Kruman,Between Authority & Liberty,pp.x-xi.）诚然，革命时代美国 人反对一切绝对权力，限权政府乃是普遍的理念，因而对包括立法权在内的一切政府权 力施加限制，乃是各州宪法的题中应有之义；但问题是，各州宪法将更关键的权力授予 了议会，而对行政权施加了更多的限制，其结果造成了立法权的支配地位，导致议会权 力膨胀。马萨诸塞立宪运动则从根本上扭转了这种状况。
    马萨诸塞1780年宪法本着相对分权的原则，设计出了一种相当复杂的权力交错、多向 制衡的体制。参众两院均可否决对方的法案，形成了对立法权的第一层制约；议会制定 的法案须经州长同意方能生效，州长的否决权是对立法权的第二层制约；议会两院以三 分之二多数再度通过被州长否决的法案而使之成为法律，则是立法权对行政权的反制约 ；议会掌握行政官员的弹劾权，又对行政权构成制约；法官由州长任命，而一旦获得任 命即不受立法权和行政权的控制，只有任职期间行为不当才受议会的弹劾；州长行使赦 免权，结婚、离婚、赡养费和遗嘱验证上诉等案件也由州长和咨议会受理，使行政权涉 足司法领域，并对司法权构成制约。这一方案冲破了流行的绝对分权的藩篱，将混合政 府中的等级制衡创造性地转化为共和政体中的功能制衡，形成了一种新型的政府模式。 美国革命所面临的一个核心问题，就是要建立一种既能有效地巩固独立成果、又能切实 保障人民自由的政府体制，而马萨诸塞的分权制衡体制不仅满足了时代的双重要求，而 且符合历史发展的长远趋势。马萨诸塞宪法之所以比此前其他各州宪法具有更持久的生 命力，其缘故端在此处。（注：1776-1777年间各州制定的宪法，到19世纪前半期几乎 全部被新宪法所替代；而马萨诸塞1780年宪法虽经百余次修改，其基本框架和精神一直 延续至今。）
    惟其如此，马萨诸塞宪法设计的政府模式在当时就得到了广泛的好评，对美国宪政的 发展产生了巨大的影响。新罕布什尔用1784年宪法取代了1776年宪法，其政府权力结构 和议员名额的分配，与马萨诸塞宪法大致相同，关键性的差别是取消了行政首脑的立法 否决权。（注：Constitution of New Hampshire,1784.In Thorpe（ed.），The Federal and State Constitutions,pp.2459-2466.）在宾夕法尼亚，1783-1784年兴起了一场 修改1776年宪法的运动，所提出的修改建议和马萨诸塞宪法也十分近似。（注：GordonS.Wood,The Creation of the American Republic,pp.439-440.）联邦宪法的政府结构 设计，显然是以马萨诸塞模式为蓝本的，只是做了若干调整：通过延长议员和总统的任 期、增强参议院的权力等手段，进一步削弱了人民对政府的直接影响，抑制了民选立法 分支的作用，以达到增强联邦政府的权威和稳定性的目的。