19世纪后期至20世纪初，英国内阁的权力显露出迅速扩张的趋势。英国哲学家赫伯特·斯宾赛是首先注意这一趋势的学者之一。早在1884年他就指出：“以往自由主义的功用是对王权实行限制，而未来自由主义的功用是对议会权力加以限制”。故而，他讽刺当时其他宪政学者所谓英国已经确立并将继续保持议会至上原则的观点，是缺乏远见的侈谈和“巨大的政治迷信”①。
    在我国学术界，研究英国内阁制形成和确立的论著较多，论及其近代晚期内阁权力扩张问题的较少。而且或多或少地存在着两种偏颇：其一，对英国中央行政权力扩张的事实注意不够，认为该国政治制度中仍然存在着严格的议会至上或分权制原则；其二，断言当时议会“完全在内阁操纵下进行活动”，英国已形成了“内阁专横”的政治局面②。
    有鉴于此，本文试图勾勒近代晚期英国内阁权力扩张的基本轮廓，分析其原因，并论证英国内阁制在国家政治制度中的实际地位和作用。
    一
    英国内阁权力是在19世纪晚期和20世纪初迅速膨胀起来的，但起点可追溯到19世纪中叶。19世纪以前，英国内阁主要是一个行政机构，大臣们掌管由王室和议会赋予的行政事务，各种有关公共政策的法案由议员以个人名义提出，议会立法日程、程序和制度很少给内阁优先权；任何议员都有权发表冗长演说，并可随时提出“私议案”交议会审议。
    19世纪以后，议会立法规则和惯例开始变化；1832年议会改革后这种变化明显加快。它主要表现在彼此相关的两个方面：对政府事务和一般议员动议的区分；对议员个人立法权的严重侵犯。如1811年通过的《工作日程法》规定，每周星期一和星期五只讨论政府政策和内阁提出的“公议案”。1835年又把此类工作日增至每周3日。为使议会工作依照内阁日程表进行，执政党又提议建立议会委员会，淘汰那些被认为无关紧要的“私议案”。每逢议会讨论政府事务的日子，执政党领袖便要求本党议员尽量到会，参加辩论和投票，以助政府议案顺利通过。结果，多年来先后由约翰·洛克、威廉·布莱克斯通和简·劳尔莫等政治理论家所倡导的“分权制”原则成了徒有虚名，从而使执政党上层人物组成的内阁成了维系英国最高行政和立法机构的核心。
    由于英国政治制度是以渐进方式变革发展着的，所以人们难以判定一些有助于内阁扩大权力的做法（如内阁同时掌管行政和立法事务、重要议案、均由政府提出，以及凡同政府政策相抵触的议案难以在下院通过，等等）是在何时成为惯例并为广大议员普遍接受的。但是，若比较1832年前后英国政治制度发展的主要方面便可发现：至少在19世纪中叶，即两党制形成和责任内阁制的各项原则完善之时，内阁已控制了议会大部分立法权。比如，1855年，下院议员查尔斯·伍德曾以亲身经历写道：“当我（在1825年）首次进入议会时，政府职能主要是行政管理；我们的法律变动由议员个别提出，并作为非党派问题靠下院两边议员共同实行之。现在，当无党派议员提出某项计划时，并非自行提出议案，而是为了唤起政府的注意”③。1861年伦敦一家报纸指出：“所有立法活动正转入政府手中”。8 年后自由党首相格莱斯顿也直言不讳地说：“就数量和重要性而言，下院9／10的立法工作是通过政府之手”④。执政党对议会工作的垄断几乎使议员的个人立法动议权变得毫无意义。据记载，在1846-1868年间，仅8项遭到内阁反对的私议案有幸通过。
    如果说19世纪中叶是英国内阁权力迅速扩张的起点，那么19世纪晚期和20世纪初则是内阁权力急剧膨胀的重要阶段，主要表现在：
    其一，内阁对议会立法工作的全面支配。英国成为“世界工厂”后，政府机构不断增加，内政外交事务日益增多。内阁唯恐其政策不能迅速全面地付诸实施，遂依仗在议会占多数票，反复更改议会工作时间表，使议案和辩论尽量集中于“国家中心问题”，即内阁事务。根据有关材料统计，在1900年前后，内阁已合法地占用了下院4／5的议事时间。另据会议记录：1878-1887年，政府议案占去下院83％的工作时间，1888-1897年增加到84.5％。