在英国，王权的沉浮同贵族的命运息息相关。因为国王是贵族体制的最高象征，各级贵族是君主制赖以存在的社会基础。当土地贵族财大气粗并能维持其寡头统治时，不但身为“荣誉之源泉”的国王拥有若干特权，而且贵族院也可以行使否决权，阻碍议会通过政府议案，限制内阁实施不利于地主阶级的政策。可是到了近代晚期，首相实际掌握了封赐贵族的权柄；倘若上院过分干涉政府工作，他既可以要求国王按照其上报的名单，一次加封足够数量的新贵，尽快改变上院阶级成分和党派分野；又可以“议会至上”而实为“下院至上”的宪法原则为依据，制定和通过具有宪法效力的议会法，剥夺上院绝大部分权力。1911年《议会法》的通过，即是典型事例。其结果自然是首相地位的上升和内阁权力的扩张。
    三
    探讨近代晚期英国内阁权力的扩张问题，有助于全面了解近代英国政治制度发展的基本态势。
    首先，它使我们看到：英国资本主义政治制度因时而变，到了19世纪晚期和20世纪初，内阁已成为国家权力核心，所谓“议会至上”原则已大打折扣。
    关于英国近代政治制度的演变，国内有关著作比较重视个别重大历史事件（如1688年政变和1832年议会改革等）所产生的重要影响，而对一些略显琐碎、潜移默化的史实却重视不够，并常用个别政治术语，如“分权制”、“均衡制”、“议会至上”或“虚君制”等，笼统概括英国“光荣革命”后200余年的政治史。其实，近代英国并未实行严格的分权制衡体制，也未始终如一地奉行某种宪法原则，任何一位政治理论家的学说都未能成为指导英国政治制度的不变准则。例如，就分权理论而言，在近代前期，约翰·洛克的分权说虽有较大影响，却并没有在不列颠岛牢固生根。它在英国资本主义政权建设中的功用远远比不上在北美大陆那样大。18世纪中后期最有影响的政治著作是法学泰斗威廉·布莱克斯通的《英国法论》，但该书论证的英国政治制度中的分权制衡原则，不仅与洛克的分权学说有明显区别（29），而且不同于20年后美国联邦宪法制定者杰斐逊、麦迪逊等人的分权思想。一个世纪之后，英国政治制度又有较大变化。“议会至上”的理论尚在流行，个别有远见的政治家已看到政治体制中权力混合和集中的特征，明显地意识到居于政权关键部分的内阁已成为最重要的权力实体。1867年，宪政学权威沃尔特·巴奇霍特在其代表作《英国宪法》中就指出：内阁是把国家的立法部分同行政部分结合起来的“连接号”和“纽带”。内阁本属行政机构，但在职能上亦属立法机构。巴氏还断定英国宪政制度“有效运行的秘密是行政权和立法权的密切结合和近乎一体的溶合”（30）。进入20世纪后，坚持和发展巴奇霍特观点的人迅速增多，他们认为，19世纪晚期以来的英国政治制度实质上是一种“混合宪制”（Mixed Constitution），主要在于首相领导的多数党内阁既是国家法律政策的主要制定者，又是其执行者。众多学者中，政治学大师艾弗尔·詹宁斯的观点最有代表性。他直截了当地指出：“内阁是英国宪政制度的核心，是最高领导机构。内阁将一些有可能发挥多种职能的不同权力结合在一起，使英国政府体系达到了统一”（31）。研究内阁制的权威约翰·麦金托什则断定：“下院的任务是支持投票产生的内阁并通过其法规……到了20世纪初年，内阁已控制了英国政府”（32）。另一位学者伯纳克·克利克也认为：“在所有具备自由政治机构的国家政权中，英国政府表现出最显著的权力集中”（33）。但是，英国学术界的这些极为重要的观点，未在我国英国政治史研究中得到足够反映。
    其次，承认近代晚期英国内阁权力的扩张和议会至上原则的相对性失落，并非要导出该时期英国“内阁专横”的结论，而是要辩证地看待近代晚期英国内阁制的演变。
    一方面，近代晚期英国内阁权力的扩张和内阁下属官僚机构的大量增加，既是为了克服中央政府长期存在的部门不健全的弱点，扩大国家机器的职能范围，以适应社会发展的客观需要，又取决于明显的主观因素。对于英国统治阶级来说，政府工作效率关系到资产阶级的总体利益，这比任何抽象的宪法原则更重要。为了实现其政治、经济和军事目的，统治阶级宁愿让首相和内阁掌握国家主要权力，占据政治中心。
    另一方面，笔者承认此时英国内阁扩充权力的事实，并非要得出首相和内阁完全垄断了国家权力，英国已出现了内阁专横的寡头政治的结论。目的在于说明：第一，从理论上考察，国外一些著作只是在相对意义上使用“内阁专横”之类的术语，概括近代末年英国政治制度的权力重心正在向着内阁制的趋势发展，中央行政权力也没有达到极度膨胀的程度。因此，国内论著在引用“内阁专横”之类的术语时，似应对此准确理解并给予恰当解释。第二，从政治实践来看，英国内阁只是在议会政治所容许的范围内扩充权力的，其行为虽非昔比，却并没有越出议会政治的轨道。在议会里，执政党和内阁仍随时受到在野党的监督，政府议案亦需预先反复修改，以顺利实施其政策。即使当首相选择有利时机重新大选以延长内阁任期时，也要受到议会会期和选民投票意向的限制，倘若不能得到足够议席，就必须交权让位。第三，从社会历史条件来看，英国内阁是在该国政治民主化的重要时期扩张权力的，其权力的行使势必要受到其他政治因素的制约。19世纪晚期和20世纪初，英国几次进行议会改革，多数居民得到了选举权，民众意向已能通过比较正常的渠道部分地得到表达。执政党上层集团也比以往更重视选民情绪，在必要时刻还要作出许诺和让步，甚至在一定程度上削富济贫，变更税率、税种，调整财政支出，以反应民众的要求和呼声。权衡此时内阁和选民的关系，还会发现，权力控制不是单方面的，虽然政府能在一定程度上控制选民和支配议会选举，但仍要对选民负责。否则政府在内政外交上造成的重大失误，就会激起民怨，改变基层选民的态度和党派力量的对比，引起执政党的重大分歧，致使内阁垮台。另外，行政部门文官制的建立，褫夺了多年来主要由首相把持的官职恩赐权；大众传播媒介和院外压力集团的发展，扩大了政治舆论效应。所有这些因素的相互作用，就在社会上造成了一种不容忽视的监督批评机制，约束着执政党和内阁的活动，使英国政治制度在扩充行政权力的同时，不能偏离资产阶级议会民主的轨道。