在美国的所有民族和种族群体中，在美国的整个历史进程中，最引起人们关注的、受剥夺最严重的莫过于土着美国人。从儿童玩的“牛仔与印第安人”游戏到学校的美国历史教科书；从西部电影和电视到印第安人事务署的设立；水源权利的争执；翁迪德尼（Wounded Knee）①和缅因州帕萨马科迪人②的领土要求……印第安人在美国历史上经历的辛酸、屈辱是数不清，道不完的。
    因为印第安人各群体在白人到达美洲之前就生活在这里，所以，印第安人部落和白人中央政府之间逐渐形成了一种特殊的关系。尽管现在大多数美国印第安人已不在保留地生活，而是居住在市区，但他们和大多数的美国人不一样，土着美国人不只是美国公民，各州、各市的公民，而且还是部落组织群体的成员。而印第安人部落拥有的部落土地系由联邦政府托管，直接由联邦政府而不是州政府管理。因此，在相互关系上，联邦政府托管地上的印第安人组织与州政府是平级的。部落保留地或托管地不是州政府的一部分，这和当地司法部门是州政府的一部分的关系不同。虽然一些州的法律适用于保留地或托管土地，但大多数州不能向联邦托管的财产或源自这些财产的收入征税。在只涉及到印第安人的案件中，对使用州民法和刑法也有限制。在这里，特别重要的是居住在市区的印第安人的地位和经历。
    涉及土着美国人的社会、政治和法律地位的联邦印第安人政策一直有其自相矛盾之处。由于这种矛盾和冲突，政府迄今实施的各种政策的原则、结构和程序，给许多现代印第安人造成了一种明显的两难境地：作为一名印第安人，他要么在保留地上继续他的相当贫困的生活，继续享受政府给予的福利待遇，以保持他的“印第安”生活方式；要么为了改变经济前景而离开保留地，但这样又要丧失联邦政府专为印第安人提供的大部分福利，而且更重要的是还要改变他作为印第安人的大部分的生活方式。这种生活方式的改变还不只是文化冲突和认同问题，虽然在某种程度上有这种因素。而更值得重视的是：成为美国公民并不是印第安人自由选择的结果，他们也往往不能自由地离开保留地迁往城市。而在美国的传统中，个人的自由选择一向是美国民主理论的最重要的一条原则。
    国会负责为印第安人拨款，制订有关印第安人的计划和颁布管理印第安人的基本法律。在历史上，印第安人事务署一直是在保留地实施国会的法令，同时又在国会中代表印第安人的利益的联邦管理机构。它就像个掮客，在企求为它自身和它的印第安人客户争取国会的计划和拨款的同时，又对印第安人保留地进行管理和贯彻国会的政策。
    在过去的年代里，联邦政府对印第安人的政策不断改变目的和目标，但万变不离其宗，即：想把印第安人同化到居主导地位的白人文化中。即使同化不是联邦政策的目的，现代技术社会的力量似乎也足以持续不断地使非白人的文化价值和模式同化到白人文化中去。联邦政府对印第安人的政策过去是而且在某种程度上现在仍然是鼓励将印第安人文化同化进主导文化。 按照《道斯土地私有法》（Dawes Severalty Act）（1887年的《总分配法》）的规定， 鉴于印第安人已“文明化”，他们的部落土地，保留地被分配给部落的个人，从而使印第安人家庭和个人拥有和白人相类似的宅地。
    从1879年到1934年国会和联邦印第安人事务署一直试图结束保留地制度，取消作为一种政治实体而拥有各种固定权力的部落政府。他们认为，要结束保留地制度，把前保留地及其资源向白人开放，最好的办法就是把部落土地私有化，让印第安人接受“文明”教育，以及将州和地方法律扩大到印第安部落和个人。
    国会要摆脱“印第安人事务”、终止联邦托管责任的愿望随着1953年参众两院通过《第108号共同决议》而达到了顶峰。该法案将民事和刑事司法权扩大到某些州的印第安人部落，并且制订了一项永久程序，这样就可以使其他州在将来也可以这样做。这种做法削弱了部落政府管理自己的权力，限制了他们按照自己愿望利用部落资源的权利。虽然联邦托管制度并未自动终止，但这一立法的目的是想结束托管制。在把试图结束保留地制度的《道斯土地私有法》进一步具体化的基础上，联邦政府开始寻求减少保留地人口的策略。
    印第安人从保留地向市区的第一次大规模迁移主要是由第二次世界大战引起的。在二战期间，2.3万名印第安男人，占年龄在18～50岁的身强力壮的男性印第安人的32％，在军队中服役。另外，还有800名印第安妇女在军中服役。1943年， 大约还有4.6万名印第安男女为了得到战时就业机会而离开保留地服务于工业和农业。1944年，又有4.4万名印第安人离开了保留地。
    战争结束以后，大多数在国防工业中工作的印第安工人被解雇，回到了保留地，从而导致保留地的高失业率与贫困。保留地缺乏就业机会的情况开始引起人们的注意。1948年，为了解决保留地大量的失业和贫困问题，印第安人事务署制订了一项为西南部纳瓦霍印第安人③提供就业服务的计划。国会也希望结束联邦对印第安人事务的责任，而在40年代末和50年代初对该计划予以支持。这样，印第安人事务署为希望离开保留地寻求长期工作的印第安人制订了第一次全面重新安置计划。