三、日本应对单独媾和的领土政策
    战后，日本是由美国单独占领的，因此，美国主导了对日占领政策和对日和约的签订，也主导了对日领土处置。战后初期，美国对日本领土问题处理方案大体上还是遵循盟国对日基本方针的。但冷战发生后，美国对日本的占领政策发生了重大变化：从惩罚侵略国日本转变为扶植日本成为亚洲冷战的堡垒；其对日领土处置政策也随之发生变化：从剥夺日本“以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，转变为尽可能答应日本对已被盟国剥夺的领土要求。
    1947年8月12日，美国国务院政策计划委员会负责人凯南建议，在冷战的国际形势下，应“重新讨论符合美国利益的对日媾和方案”(22)。9月1日，驻日盟军司令麦克阿瑟致信国务院顾问杜勒斯指出，“琉球群岛对美国的西太平洋防卫必不可少，必须由美国控制”(23)。1948年3月25日，凯南结束远东访问后，根据与麦克阿瑟会谈情况，提交了PPS28号报告《关于美国对日政策的建议》，主张对日和约“应该是简单的、一般性的，而不应该是惩罚性的”(24)。最终经过一系列的修改，10月7日，美国国家安全委员会通过的NSC13/2文件确定，美国“应该以最有利的方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛的长期的战略控制权”(25)。由此可以看出，出于冷战遏制苏联的需要，美国要长期占领琉球，就必须改变对日政策，将日本纳入冷战体制。1949年10月新中国成立，1950年2月中苏签署友好同盟互助条约，6月朝鲜战争爆发。亚洲局势的巨变，加快了美国扶植日本，遏制中、苏的步伐，为日本索取领土提供了契机。
    美国这一系列政策的变化，使日本国内媾和呼声高涨，主张利用盟国分裂之机，依靠美国来保障日本的“安全”。于是，1949年9月15日，日本外务省和约审议室(26)成立后，立即开始研究媾和方式以及媾和对策方案。9月24日，外务省在《关于单独媾和的可能性以及其利害得失》的文件中指出，所谓的单独媾和在现在看来主要是日本与包括美、英在内的一部分国家媾和，而对苏中两国则继续处于战争状态。出于对苏、中两国的反感日本希望能同美、英等国单独媾和。外务省深知，根据美、英、苏中四国在战时约定不得单独同敌国停战、讲和，这对日本要求单独媾和是一大障碍，但日本外务省认为，“这是盟国之间的事，与日本无关”(27)。10月29日，日本外务省在《对日媾和问题的各国动态》中指出，美国现在已经到了以排除万难的决心来推进对日媾和的时期，英、法也同意美国的意见。但由于苏联主张对日和约的起草不仅应有五大国，而且还应有十一国参加的远东委员会决定，因此，撇开苏中两国来推进对日媾和还有很大的疑问。(28)12月2日，日本原外相有田八郎呈送给吉田茂首相的《关于媾和问题的意见》中建议：“虽然对媾和条约是全面签订还是单独签订都有议论，但如果事情出现了不得已的情况，即使单独签订也必须签订。现在要考虑的是，采取将苏联、中共排除在外的形式上、内容上的单独媾和。”(29)表明日本政界元老也在推动日本单独媾和。
    11月12日，日本首相吉田茂在参议院恳谈会上发言说：“现在的问题是单独媾和或全面媾和哪一种好，这是根据国外的情况，即外交的国际关系来决定的，我们没有选择的余地。”但是，“不论如何，即使能同少数国家媾和也比不要好”。(30)吉田茂的意图很清楚，此时日本谋求的是单独媾和。12月3日，日本外务省在《关于与多数国家讲和情况下安全保障基本方针》中指出，“鉴于我国放弃战争完全不拥有武力，及联合国两大阵营的对立的情况，与联合国全部国家之间签订媾和条约已不可能。又鉴于只同美方各国缔结媾和条约的状况，我国的安全保障所采取的方针实质上是托付于美方诸国”。该文件认为，苏联和中国参加媾和的可能性已完全消失。日本为了自身安全，允许缔约国在日本本土以外的诸岛驻军、设立军事基地，但外国驻军的主体是美国军队，可以以此为条件换取与美国等国签约。(31)可见，此时日本已确定排除中、苏与美国等国单独媾和的方针。
    1950年5月3日，日本大藏大臣池田勇人在美国与美国务院公使兼陆军部顾问道奇会谈，转告了吉田的绝密口信，表示“日本政府希望尽快缔结和约。鉴于美国方面不便在此项和约缔结之后提出美军仍有必要驻扎日本，以保障日本及亚洲地区安全这一希望，日本政府愿意研究由日本方面提出建议的方法”。(32)表明了日本政府积极推动与美国单独媾和的态度。9月22日，日本外务省在《关于对日媾和形势判断》中分析日本之所以推动对日媾和的原因时指出，美国认为世界形势严峻，社会主义阵营力量增强，促进美国对日媾和，将日本迅速纳入资本主义阵营以对抗苏联在东亚的新攻势。同时，美国也会利用对日媾和改善同日本、英国及其他国家的关系，从而在朝鲜战争中能予以利用。苏联由于在程序问题上不让步，预计结果可能是退出。最困难的是确定谁是代表中国的政府，结果也许是无论是新中国还是台湾当局都会落空。总之，从美国的动向来看，的确日本能同多数国家媾和。(33)同年3月至9月，日本外务省在《对日和平条约猜想大纲》中预计对日本领土的处置是：台湾及澎湖群岛返还中国；南库页岛返还苏联，千岛群岛交给苏联；朝鲜独立；放弃对南洋群岛的委任统治；关东州租借地返还中国等。(34)10月2日，日本外务省在《美国对日和平条约案的构想》中，预计美国讲和条约主要根据以下几个原则来进行：第一，不禁止或者限制日本的再军备化；第二，为美国在日驻军打开通道；第三，对日本经济的发展不设置障碍。对日本领土的处置可能是：琉球群岛、小笠原诸岛以及硫磺岛可能会列入美国的托管统治，但如何实施以及具体范围还不甚清楚；关于台湾，可能会与对意大利旧领土处置办法类似，如果自条约生效期一年内仍无法决定其处置的话，将回归于联合国大会决定。对南库页岛以及千岛群岛，则可能会规定日本放弃其权原。(35)根据以上情况，10月4日，日本外务省草拟了《关于对美国对日和平条约案构想的对策方针》，提出了应对美国媾和的五原则：在恢复完全主权和平等的基础上与西方国家合作；日本经济自立；在领土及驻军方面要尊重日本国民的感情；依靠世界安保机构确立日本的安全；积极推进世界的和平与繁荣。在五项原则之下，日本政府全面提出了媾和的对策与要求。其中，关于日本领土处置，虽然日本表示对放弃有关朝鲜、台湾、澎湖群岛、关东租借地、南洋委任统治地区以及南库页岛相关权利的权原无异议，但提出了以下要求：第一，千岛群岛不能引渡给苏联。认为关于将千岛群岛交还苏联，虽然已经有雅尔塔秘密协定规定，但是这与《大西洋宪章》中的“不扩大领土原则”相违背。同时，齿舞群岛与色丹岛是北海道的一部分，并不属于千岛列岛，因而也不能够作为领土处置的对象。第二，希望不将琉球群岛、小笠原诸岛以及硫磺群岛从日本领土中割离。因为这是长期关乎国民感情的问题，强烈要求美国在政治上作为重要一点考虑。如果美国打算在日本本土驻军，那么就没有必要将这些小岛也作为基地使用。当然，如果美方认为一定有必要使用这些小岛，日方则明确表示会充分考虑美方的意见。文件还强调，“如果美方坚持在本土和其他地方建立军事基地，日本期望其应将地域缩减到最小范围。美国无论用什么样的方式，都希望以能在形式上保留日本领土主权”。该文件在注释中还写道，日本虽同意美国托管一些地域，但必须限定在最小范围内。“日本与美国一起作为托管的共同施政者”，“托管结束后由日本国民投票决定其归属”，“托管期满后美国将托管施政权转让给日本”。(36)这份文件是日本政府确定单独媾和方针后，完整地向美国提出的媾和条件的第一份文件，也是向美国提出关于领土处置的要求的第一份文件。我们可以从这份文件看出，日本对领土的要求，远远超出了盟国在《波茨坦公告》中对日本领土范围的规定。其一，日本无理要求与美国共同对琉球群岛、小笠原诸岛以及硫磺群岛进行托管。日本作为一个战败国提出了甚至连其他战胜国都未曾提出的要求，目的是企图改变战败国身份，而能以与战胜国同等身份处理对日媾和及日本领土问题；其二，日本提出对琉球群岛、小笠原诸岛以及硫磺群岛“托管结束后由日本国民投票决定其归属”，“托管期满后美国将托管施政权转让给日本”。这一要求既违背了《波茨坦公告》对日本领土范围的规定，也违背了盟国对战败国处置的大国一致原则。很显然，日本此时的领土政策就是企图利用美国突破《波茨坦公告》的规定。