（二）县制的产生及其在国家结构转变中的作用
    只要实行分封制，卿大夫的坐大是不可避免的。为了加强公室的权力，春秋一些国家开始在新兼并的地区设县，派官吏进行管理。作为一种新的地方建制，县制在春秋国家结构转变中发挥了重要作用。史籍中关于晋、楚县制的资料比较丰富，以下拟就晋、楚的县制进行讨论。
    1.晋国的县制
    春秋时期晋县的来源主要有三：一是在新占领的地区置县。《左传》僖公二十五年，晋平息王室之乱，周襄王为报答晋文公，乃“与之阳樊、温、原、攒茅之田”，晋于是设置了温、原二县，使“赵衰为原大夫，狐溱为温大夫”。僖公三十三年，晋襄公“以再命命先茅之县赏胥臣”。“先茅”就是周襄王赐给晋文公的“欑茅”。[11] 二是失败贵族的封邑改造为县。《左传》昭公二十八年：“魏献子为政，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”三是从大县中分出来的“别县”。如州县就是从温县中分出来的，且“晋之别县不唯州”。[2](昭公三年)
    关于晋县的性质，学术界有不同的看法。顾颉刚认为，春秋时期的晋县是采邑性质。① 杨宽认为，春秋时晋、楚的县制具有国君直属的边地军事重镇的性质。[12] 笔者认为，两说都不够全面，晋国县制在不同的发展阶段有着不同的特点。春秋早期晋国设置的县，多居于边鄙地区，有防卫边境的作用，因此具有边地军事重镇性质。如温、原、先茅之县皆位于南阳之田，这几个县的设置对晋开拓南阳之地有重要的意义。后来，晋国在内地也设县。在晋县中，国家设置了若干官吏。县的长官为县大夫，[2](昭公二十八年) 其下有县师一职。[2](襄公三十年) 县大夫负责县中的民事、军事、法律诉讼等方面的事务。《左传》昭公二十八年：“梗阳人有狱，魏戊不能断，以狱上。”晋县有为国家提供军赋、徭役的义务。《左传》昭公五年：“韩赋七邑，皆成县也。”杜注：“成县，赋百乘也。”襄公三十年，晋征绛县入城杞。由此可见，“晋县虽有军备武装，但其作用并非军事重镇，而主要是地方行政建制的一种组织形式”。[13]
    虽然晋国采用了县这种地方行政建制，但它多用来赏赐卿大夫，因此学者多认为晋县是采邑的性质。笔者以为，尽管晋县形式上仍是邑，却不是卿大夫的采邑，晋县与采邑存在着如下的差别：
    第一，采邑具有俸禄的性质，并且可以世袭享有。而县则是直属国君的地方行政单位，县大夫绝大多数并非世袭。周振鹤先生根据《左传》的有关材料对温、原二县进行了考察。晋文公以温置县后，先是以狐溱为县大夫，继之者为阳处父，再后及于郤至，接下来却是赵氏。原县第一任大夫是赵衰，以后原轸、赵同相继为原大夫。赵同被诛后，原县成为公邑。后来不知何时，又归了乐氏。[14](p.24) 由此看来，温、原二县曾数易其主，并非卿大夫的世袭采邑。其他晋县也当如此。
    第二，县大夫的任命在一定程度上实行任人唯贤。《左传》昭公二十八年，晋六卿灭祁氏、叔向氏，于是“分分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。任命十人为县大夫。所举十人中，其中两人因为“有力于王室”，四人因为“余子之不失职，能守业者也”。另四人则“以贤举”。魏献子时为晋国执政，魏戊是其庶子，戊被任为县大夫，魏献子还担心有人讲闲话，问成说：“吾与戊也县，人其以我为党乎？”成列举魏戊的德行，而后说：“虽与之县，不亦可乎？”说明世族子弟虽有优先出仕权，但仍须以德才为条件。这种以才能作为任用县大夫标准之一的选官制度，尽管还会受到世族势力的影响，但与分封制下的世官世禄制毕竟有着很大的不同。
    第三，卿大夫任命邑宰管理其采邑，本人一般居住在国都中。县大夫则必须前往履职。卿大夫采邑事务被视为家族内部的事，国家一般不予干涉。而县大夫遇有疑难无法处理，则上报中央定夺。《左传》昭公二十八年：“梗阳人有狱，魏戊不能断，以狱上。”这表明，县与中央之间存在着垂直的行政管理关系。另外，“晋国新置的这十个县是由大夫的封建采邑重新疆理而设置，……说明是朝着正式政区迈进了一大步”。[14](p.28) 所有这些，都显示出了县制与采邑制度的不同特点。
    晋国实行县制的本意是加强国君的权力。然而，由于晋国卿大夫的势力过于强大，部分县逐渐脱离了公室而变成了卿大夫的世袭采邑。如温县经过数易其主，最后落入赵氏的手中。赵氏在温县建了祖庙。《左传》昭公元年：“赵孟适南阳，将会孟子馀。”杜注：“孟子馀，赵衰，赵武之曾祖，其庙在南阳温县。”庄公二十八年：“凡邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑。”则温县已经成为赵氏家族的宗邑。申公巫臣奔晋，被封为邢大夫，[2](成公二年) 死后其子继任为邢大夫，称邢侯、邢伯，则邢也变成了世袭的采邑。春秋中、后期，晋国公室日益衰落，政治、经济、军事大权旁落卿大夫之手。“晋县的设置，县级长官的任命，县内重大事务的决断，县郡所有权的转让等大权，已完全由卿族操纵，晋君无力干预”。[13] 晋国设县的结果，公室的力量不但没有加强，反而进一步削弱了。卿大夫的势力没有得到遏制，反而进一步膨胀了。所以有的学者认为，“春秋时期晋国的县制是一种失败的尝试”。[11] 不过，失败的是晋国的国君，对于正在发展中的中央集权而言，县制仍具有重要的意义。周振鹤说：“国君无权并非等于不存在中央集权形式，只是权集中于执政者手里，而不在国君手里而已。这在春秋后期是一个普遍性的问题，一方面是中央集权的萌芽，另一方面却是国君权力的丧失。”[14](p.29) 这一看法很有启发性。春秋晋国县制，应是中央集权的先声。它的实行，为战国时韩、赵、魏三国郡县制政体的最终确立奠定了一定的基础。