二、商业公司服务于公共利益的制度安排
    商业公司作为公共机构，为它设计一套确保其公共服务功能的管理制度，成为各州政治精英的重要任务。建国初期，深受古典共和思想影响的政治精英将“精英治国”与“信奉美德”的思想付诸实践，制定了各项法令与规则，按照他们对如何保障商业公司发挥公共职能的理解，打造他们理想中的商业公司。
    虽然商业公司被界定为公共机构，不过，它的资金毕竟来自个人。对此，主张建立商业公司的政治精英心知肚明。而且，他们还懂得，经营者的私人利益是实现公共利益的隐患。因此，早在建立合众国银行时，政治精英们就曾为此展开讨论。汉密尔顿认为，银行资本中的大部分来自私人，而不是公共财源；“是以个人利益，而不是公共政策为指导”。这有可能成为一个弊端，结果会腐蚀银行的根本目标。(31)他进一步解释说，在合众国银行运作中，持股人自然希望股票价值提高，增加分红，于是便会反对银行增加它迫切需要增加的认股资本，结果股东的利益反而成为银行的根本出发点，而公共利益受到忽视。他还指出，公共功能确实是公共银行的目标，政府组建特许公司也是以此为原则，但是私人利益才是很多人想参与这项事业的根本动机，公共利益对他们并不具有吸引力。由于银行的董事并不是由社区选举产生，他们便不会由持不同立场的人组成，而是由相同阶层的少数人构成，具有共同的目标，代表着这个阶层中最有影响的人。这些人代表的是本利益集团的利益要求，而非公共利益，遂成为银行的一大垢弊，很难不引起不满和怀疑。(32)
    显然，政治精英不是没有看到，商业公司在获得政府授予的特权后，其投资人可能会滥用特权，在获取私人利益的同时损害公共利益。一些支持商业公司的政治精英和政论作家就曾直截了当地指出，投资人的私人利益会带来危害。在1786年的邦联国会辩论中，有议员表示，“银行的管理者由股东选择”，这样的机构具有危险性。因为当所有的工作由少数几个人来完成时，银行就可能变成暴政的工具，“成为少数人的代表”。(33)
    既然建国之初的政治精英们相信商业公司可以服务于公共利益，同时意识到商业公司有将私人利益置于公共利益之上的危险性，那么如何保证建立商业公司的公共目标不被私利吞噬，以及如何判断申请者的项目是否确实有利于公共福祉等问题，就自然成为政治精英关注的中心。简言之，他们必须找到能确保商业公司服务于公共利益的对策。
    政治精英找到的第一种对策，就是由政府对商业公司进行制度性规范与监督。也就是说，各州政府设计各种机制，作出各种规定，用以规范商业公司的职责、义务和经营管理，并加以监管。这方面的例证不胜枚举。在银行业中建立商业公司方面，汉密尔顿认为，为了防范银行董事滥用特权、操纵垄断，需要施行轮换制，而且要对此作出明文规定，否则更换董事会成员就会沦为空谈。(34)他相信，通过轮换制，定期改变董事，使之进行小心谨慎的管理，就可以维护公共利益。汉密尔顿还主张，政府在进行金融监管时，有权根据需要，与银行作出互惠安排。(35)根据这一思想，宾夕法尼亚银行的特许状规定，银行有义务向州提供一次性50万美元的借款，并为州的金库保留大笔股份。(36)可以说，各州政府拥有相当大的权力来干涉公司的活动。例如，1815年，马萨诸塞州议会通过建立戴德姆银行(Dedham Bank)的法令。法令指出，立法机关有权监督银行的工作，并可以干涉银行的规定。如果银行行使了超过法律规定的权力，或是没有遵守立法机关的规定和限制，它就会面临罚款或被撤销。(37)在交通业中，商业公司同样受到州政府的限制。收费公路公司建立时，尽管可以从议会获得收取过路费的特权，但过路费金额已由议会作出规定，不得多收。不仅如此，作为获得特权的条件，收费公路公司也承担了一些职责。比如，公司必须在规定的时间内建成；收费口以及公路的宽度必须依照法令执行，如果更改要经立法机关同意；公司必须保证公路通行，如果拖延建设时间或者公路出现缺陷，都要受到惩罚；公司还要允许例行做礼拜者、军人和农民免费通过其收费口。一般来说，州政府“要在特许状颁发20年后降低过路费”，“在公司收回成本并每年赚取12%—15%的利润时，即可解散公司”。(38)
    除了政府的制度性规范与监管以外，政治精英在确保商业公司服务于公共利益上找到的第二种对策，就是让社会精英来监管、组建和经营商业公司。在美国革命时期至建国初期，精英虽然没有世袭的头衔，但却是在社会中区别于大多数人的富有阶层。在各个地区，由于社会经济形态差异，精英阶层来自不同集团，代表不同利益，是多样化的群体。但从总体上看，政府官员、大种植园主、大土地所有者、富有的商人以及律师被普遍认为是社会精英阶层，他们拥有财富、社会地位和权力，不需要从事体力劳动，在各地政治生活中占据重要职位。美国的建国者们相信，社会中存在一个“天然的贵族”(natural aristocracy)群体，他们是社会精英，具备足够的能力、热情、财富和社会声望，相比普通民众更具有“公共服务”精神，更能超越个人利益而维护公共利益，因此唯有将商业公司交给这些人管理和经营，才可以确保公司驶入公共服务的轨道。(39)在费城组建特许银行时，政治精英就曾指出，最好的方式是由富有且有节制的人建立金融机构。(40)对于普通民众，他们则表现出极端不信任的态度。在制造业领域建立商业公司的问题上，供职于财政部的联邦党人坦奇·考克斯(Tench Coxe)明确表示，手工业者通常都比较“放纵和没有秩序”，“制造业的模式不需要他们”。(41)这些政治精英倚重社会精英确保商业公司服务于公共利益的对策，具体表现为两方面的政策实践。
    一方面，政治精英作为政府代表进入关键行业的商业公司直接参与管理，并进行监督。在银行领域，各州议会几乎都安排了官员进入银行董事会。1790年，在关于建立合众国银行的讨论中，汉密尔顿提出，“参与运作银行的人不应该拥有所有或者大部分的股票”，“如果大部分财富属于公有，如果银行的运行掌握在私人手中”，“就要将国家的利益交给那些无私的个人”，进行适当管理。“谨慎的管理需要政府拥有监察的手段，执行起来需要忠诚和细心”。(42)在这种思想逻辑下，各州议会选出一些代表进入银行。在组建宾夕法尼亚银行时，议会规定，银行应该有25个主管，其中6人由州议会选举，参议院和众议院各选举3人，剩下的19人由股东选举。(43)在银行以外其他领域的商业公司中，各州议会也指派了管理者或监督者。宾夕法尼亚议会颁发的公路公司特许状就规定，在建设道路过程中，州长会安排3名具有专业背景的代表监督工程，议会要求公路公司随时向他们报告工程进度。(44)同样也是在宾夕法尼亚，州议会为联合运河公司颁发特许状时规定，议会要安排州审计长、财务主管和秘书官作为运河公司的董事会成员。(45)
    另一方面，而且更重要的是，政治精英还让各行各业的社会精英来组建和经营商业公司，当然，他们也把自己视为社会精英的一部分。早在建立北美银行时，汉密尔顿就认为，完成这个项目需要将“管理”从国会转移到那些“具有名誉、明显正直、拥有能力和财富的个人”手中，要信任这些商业精英、律师和绅士。(46)显然，汉密尔顿是在寻求建立一种依靠并信任富有上层人士的公司机制。此时主管合众国金融事务并支持建立北美银行的罗伯特·莫里斯、北美银行行长托马斯·威林(Thomas Willing)以及北美银行章程的起草者威廉·宾厄姆(William Bingham)等人，更是将北美银行的股票卖到一股400美元。当时费城人均拥有财产的数额不过600美元而已，一个四口之家每年生活必需品的花销也只有264美元，一个裁缝的平均年收入仅215美元。北美银行如此之高的股票价格自然使大多数人对认购银行股票、从中分享股份利润不得不望而却步。这就保证了银行的股份持有人都是有钱人，他们牢牢掌握着商业公司的运营。(47)
    在制造业倡导建立商业公司时，很多政治精英也希望它们由社会精英组建、管理和经营。尽管这样做会伤害很多小商人和手工业者的利益，但是联邦党人费希尔·埃姆斯(Fisher Ames)仍然赞同将制造业控制在具有“公信力”的富有绅士手中。(48)在大多数政治精英看来，普通劳动者缺少足够的能力与品德，不适合参与商业公司的组建、管理与经营。1787年，时任新泽西州长的威廉·利文斯顿(William Livingston)抱怨说，国民“没有展现出支持共和政府所必备的美德”。(49)《联邦党人文集》的撰写人之一约翰·杰伊(John Jay)表示，“我们对人民的美德有太多的期望”，然而美国人却缺乏“共和美德”。(50)
    事实证明，建国初期商业公司的投资人几乎都是各行各业中的精英。在宾夕法尼亚，诸如罗伯特·莫里斯和托马斯·威林等大商人的主要商业利益在海外贸易领域，但他们也希望开拓新的事业，比如他们也是北美银行的组建者与经营者。(51)此外，在18世纪末，各州政府将银行的经营者限制在精英范围内，赋予他们特权，使他们成为政府的“盟友”。在波士顿和纽约，很多商业精英的经济与政治身份重合，他们既在各州议会发挥重要影响力，为商业公司颁发特许状，又参与建立商业公司。(52)在新泽西，汉密尔顿为了促成建立大型制造业，拉拢了一批“大人物”，其中威廉·杜尔(William Duer)是当时最有影响力的大商人。他是赛欧托公司的大股东和主要创办人之一，并在1789年担任汉密尔顿的助理。伊莱亚·鲍迪诺特(Elias Boudinot)是邦联国会的前主席，也是联邦众议院新泽西州的议员。尼古拉斯·劳(Nichloas Law)和威廉·康斯特布尔(William Constable)则是纽约银行的主要管理者。尼古拉斯·劳、赫尔曼·勒鲁瓦(Herman LeRoy)、菲力普·利文斯顿(Philip Livingston)都是合众国银行的第一届董事会成员。马修·麦康奈尔(Matthew McConnell)是证券商，布莱尔·麦克莱纳根(Blair McClenachan)是富有商人。(53)从这些行业精英参与投资的角度来看，有些投资人是多个商业公司的大股东，而这些商业公司之间又有着千丝万缕的联系。例如，詹姆斯·沙利文是西波士顿桥梁公司、波士顿水渠公司和马萨诸塞共有保险公司的投资人之一，还在米德尔赛克斯运河公司长期担任董事会主席。(54)如果从投资人的身份来看，那么有相当一批政治精英参与了商业公司的建立与经营。像罗伯特·莫里斯、托马斯·菲茨西蒙斯(Thomas Fitzsimons)、乔治·克莱默(George Clymer)等人都是宾夕法尼亚州议会议员，也是银行股份的持有人。(55)
    在支持建立商业公司的政治精英看来，政府对商业公司进行制度性规范和限制，加上由社会精英对商业公司进行监管、组建和经营管理，这两手是保障商业公司作为“公共机构”推动社会“共同福祉”的“双重保险”。然而，有了这两手，商业公司的建立与经营是否就真的如这些政治精英们所期望的一样呢？商业公司的公共服务特征是否就得到保障呢？除了维护公共利益以外，商业公司的建立与经营是否包含了更复杂的利益呢？与民众相比，社会精英是否更具有公益心呢？美德是否就战胜了私利呢？这些问题从合众国初期商业公司建立的历史事实中可以找到答案。