德意志帝国政治的多头性，严重阻碍了帝国内商业贸易的顺畅。14世纪以后，德意志区域性经济可以按照地理位置划分为三个区域，即：被美因茨、科隆、美因河岸边的法兰克福、沃尔姆斯、斯特拉斯堡和巴塞尔等城市环绕的莱茵河流域经济区域；以地处北海和波罗的海沿岸的不莱梅、汉堡、吕贝克、但泽等城市为核心的沿海经济区域；德意志南部多瑙河沿岸的乌尔姆、奥格斯堡、慕尼黑、累根斯堡帕骚、维也纳等城市构成的经济区域。与西欧其他王国和地区相比，德意志中世纪晚期城市的贸易功能似乎更为突出，正如美国学者汤普逊所说：“城市间的商业联系是德意志城市的突出特点。”（16）然而，已经初具形态的邦国政治体制为城市间的贸易设置了很大障碍，尤其是“大空位时期”的无政府状态更增强了这种态势，国王与贵族和选帝侯们之间的争斗不仅常常以牺牲城市的利益为代价，而且各邦君诸侯在莱茵河、多瑙河、易北河等重要水路交通上增设关卡。（17）增设的关卡极大地提高了运输成本，14世纪中叶，从宾根到科布伦茨直线约50公里的运输成本中，仅关税一项就上升了53%-67%。（18）
    除了国内贸易障碍外，还有货币的不统一。从14世纪上半叶起，为了克服因货币不统一给贸易造成的阻碍，德意志先后出现了一些地区性的货币联盟，如：下萨克森地区的城市结成的生丁货币联盟（Rappenmünzbund（19））、北海沿岸城市结成的文迪货币联盟（Wendischer Münzverein）、莱茵兰地区的莱茵货币联盟（Rheinischer Münzverein），等等。大约在同一时期，上弗兰肯的诸侯也结成了类似的货币联盟。1403年位于莱茵河上游的诸城市和一些封建主结成货币联盟，此后符腾堡和施瓦本地区的城市也纷纷效仿。14世纪中叶，两任皇帝路德维希和西格蒙德都试图统一币制，但都未成功。1426年，帝国的财政大臣康拉德九世竭力推行帝国的统一金货币，即“苹果古尔盾”（Apfelgulden），（20）但遭到汉萨同盟的坚决抵制，直到16世纪德意志帝国始终没有确立统一的货币。（21）
    货币的不统一以及关税造成的成本上升，严重侵害了城市的利益。“大空位时期”之后，德意志的社会各等级都有意识地联合起来，以同盟或者联合会的形式维护本地区的和平与安定，尤其是在弗里德里希二世之后连续发生的王位之争、国王与贵族和选帝侯们之间的争斗常常以牺牲城市的利益为代价，这就促使那些利益相关的德意志城市结成同盟，增强自我保护能力，实现互利。例如，1226年结成的莱茵城市同盟（Rheinischer Stdtebund），（22）1376年上施瓦本地区的14座帝国城市结成的施瓦本城市同盟（Schwübischer Stdtebund）以及为了抑制城市同盟影响的扩大而结成的名为“狮子同盟”（23）的贵族同盟。此外，还有1381年结成的南德意志城市同盟（Süddeutscher Stdtebund），该同盟发展为“康斯坦茨同盟”（Konstanzer Bund），囊括了50座帝国城市。（24）自14世纪以来，各种类型的城市同盟、贵族同盟，实际上是处在政治分裂状态下的社会各阶层为维护自身利益而实现的一种新的政治联合，这种政治联合在很大程度上提升了市民的政治影响力。德国法学史家奥托·封·吉尔克从法学的角度解释这种联合，认为政治联合的性质是各个法律载体自由联合成为一个具有自己的法律秩序及和平秩序的新的法人，它同时也具有自己的政治利益。为了维护利益，他们创立了自己的机构，并且在各个方面相互协调。但是吉尔克并不认为这种新的法律载体取代了传统法律载体，而是以独立的、具有自身法律地位的形式存在。（25）可见，这种新的政治联合在一定程度上推动了帝国改革。
    三、帝国改革的动因及内容
    14世纪上半叶，德意志的选帝侯们因选举国王发生严重分歧。以美因茨大主教为一派的选帝侯和诸侯们拟选举哈布斯堡家族的成员为国王，以科隆大主教为首的另一派则想把卢森堡家族的成员推上王位；哈布斯堡家族和卢森堡家族拉拢各自的支持者，两派的政治实力势均力敌，德意志历史上再次出现两王并立的政治局面。以被选出的两位国王为首的两派政治势力相互攻击，甚至发生武装冲突。英国国王爱德华三世、法国国王腓力四世和阿维尼翁教皇也借机渗入其中，德意志的各个政治派别也因此有了外部援手。
    1346年，哈布斯堡家族的国王突然辞世，卢森堡的卡尔四世（26）毫无争议地成为德意志国王。卢森堡家族与法国王室有着极为密切的关系，卡尔四世娶法王腓力四世的孙女为妻，由于这段婚姻，卡尔四世很快获得阿维尼翁教皇的认可，为统一德意志王位的卢森堡王室增添了政治筹码。为了稳固在帝国刚刚确立的皇权，卡尔四世对选帝侯们再次作出重大让步，于1356年颁布《金玺诏书》（Goldene Bulle）。《金玺诏书》被德国历史学家看做是中世纪德意志帝国的第一部基本法，它第一次以法律的形式明文规定了选帝侯选举国王的程序，同时也以法律的形式确认了选帝侯们已经享有的各项权利。（27）首先，选帝侯在自己的邦国内与国王享有同等的地位和权利，享有最高统治权和不受帝国司法权干预的最高司法权；其次，选帝侯有权参与帝国的政务，共同决定帝国内外的政策；再次，选帝侯享有开采矿山、盐矿、铸币和收取关税的经济特权；最后，选帝侯有权保护犹太人，有权禁止城市接受外来居民，有权限制或取缔城市间结成的同盟。（28）《金玺诏书》从法律的角度保障了选帝侯们的各项权利，这就使邦国在政治、经济、司法和军事上都保持完全独立，保证选帝侯邦国领地不因任何因素被分割，增进了邦国的领土化，但它却是阻碍德意志实现政治统一的巨大绊脚石。
    选帝侯制度不仅没有防止王位的双重选举，反而更加剧了帝国的政治分裂，帝国内形成了具有各自政治中心的区域。在西部地区，美因茨、科隆和特里尔三大教会选帝侯控制着莱茵河中游和下游教会地区的教会领地，同时还掌控了这个地区的几乎所有世俗领地。四大世俗选帝侯之一的莱茵行宫伯爵一直控制着埃尔萨斯地区；后起的符腾堡伯爵也以斯图加特为中心划定了稳固的政治区域。另一方面，13世纪末期成立的瑞士联邦开始逐渐脱离德意志帝国，并最终于15世纪末完全独立。在帝国的北部，不莱梅大主教、梅克伦堡-波莫瑞公爵、德意志骑士团以及立沃尼亚各自为政，此外还有控制着北海和波罗的海贸易的汉萨城市同盟。在帝国的中部，马格德堡的大主教将其势力范围扩大到易北河中游地区；勃兰登堡的选帝侯以柏林为中心，扩大其势力范围；维尔茨堡和班贝克的主教自行把教会的领地联合起来，形成联合管辖区；在帝国的东部和东南部则是波西米亚和摩拉维亚的属地。（29）
    1377年，教廷从阿维尼翁迁回罗马，结束了75年的阿维尼翁教廷，随之发生了持续40年的“西方教会大分裂”（Abendlndisches Schisma）。（30）初登王位的文茨尔一世（Wenzel I）面对这一突变的国际形势举棋不定，致使法国国王趁机将政治触角伸进意大利，这就极大地削弱了德意志皇权自中世纪以来在意大利已有的权威，同时也损害了德意志西部地区商人在意大利的经济利益，激化了德意志帝国内部诸侯以及社会各等级之间的矛盾，诸侯与国王的冲突也更为激烈，产生了废黜国王的呼声。1400年4月，美因茨大主教、科隆大主教以及莱茵行宫伯爵三大选帝侯联合召集诸侯会议，宣布文茨尔一世是一个“无所事事、懒政、粗心大意的失职者，不配掌有神圣罗马帝国”，（31）欲将其废黜另立新君，由此引起反对派强烈反对，两王并立的政治局面再现，直到1411年7月西格蒙德被选立为王才结束这一分裂局面。1414年，为了消除帝国政治分裂的因素，新登基的国王西格蒙德强势介入为弥合教会大分裂而在康斯坦茨举行的“普世宗教会议”（ Konzil）。