尽管战后美国经济繁荣发展对国外专业技术人才需求的势头一直持续到60年代末期，但与1952年移民法制定时十分相似的是，冷战思维依然在1965年移民政策的改革中处于主导性地位。因为这次改革的核心是废除移民政策中歧视亚洲和东南欧移民长达半个世纪之久的民族来源条款，以缓解它给美国外交带来不必要的压力。因为在当时受到排斥的不仅有美国在欧洲的盟国希腊、土耳其和意大利等国的移民，而且还有在亚洲的盟国日本和韩国等的移民，以及与美国友好的菲律宾和印度等国的移民。然而，此时国会在废除民族来源条款的同时，又在寻找一种既隐蔽又能产生限制有色种族移民的替代性条款。于是，建立在“一视同仁”地分配各国移民限额原则之上的家庭团聚条款，作为民族来源条款的变种，就被堂而皇之地纳入了1965年移民政策之中。它既能给移民法套上自由、公正和平等的光环，从而避免种族歧视之嫌，又能在客观上限制有色种族的移民。因为在1924-1965年间进入美国的有色种族移民人数甚少。他们作为“种子移民”，其外籍亲属能够移民美国的人数也是有限的。而且，与1952年移民法不同的是，国会有意扩大了家庭团聚所占限额的比例，压缩了就业类移民的限额比例。难民问题首次被正式纳入永久性移民政策之中。这表明美国为满足其外交战略利益的需要，再一次牺牲了其国内经济发展对专业技术人才的需求。
    有意思的是，反共作为战后美国主流社会的意识形态，在限制美国人才吸引战略的同时，又以不同的形式为美国吸引了大量的专业技术人才。众所周知，冷战时期美国颁布的难民法是为了配合美国外交战略而实施的，它通过安置外国的反共分子，主旨就是宣传美国的自由与民主思想，在政治上和心理上瓦解社会主义阵营，培植亲美国的反共力量。为此，美国在1948-1962年先后颁布了20余项难民法。它们在满足美国外交利益的同时，也吸引了大量专业技术人才。此外，美国为了在国际上拉拢更多的国家加入反共阵营，除了在经济上提供援助外，还实施了以攻心战术为核心的文化与教育交流政策，其中包括《1946年富布赖特法》、《1948年情报与教育交流法》、《1956年留学生与移民地位法》和《1961年文化交流法》。这些法律实施后对美国吸引外国留学生，拓宽人才来源，丰富美国的多元文化都有积极意义。当美国政府颁布允许留学生移民美国的政策之后，外国留学生逐渐成为美国外来专业技术人才的主要来源之一。[17](P67-78)诚然，笔者所说的美国国会以意识形态思维牺牲国家经济发展对人才需求的利益，并非要完全彻底否认它在人才吸引方面的事实。笔者是要说明，国会没有将人才吸引置于首要位置。它在1952年移民法中规定：凡申请技术类移民的外籍人都必须“接受过高等教育，有技术培训的经历、专业化经验或者其特殊才能、其服务为美国之急需”。如司法部长认为申请者属于“美国急需的并对美国国民经济、文化利益，或美国福利前景大有裨益的人”，可以作为永久性移民入境。[18](P1691，1694)此外，国会在1952年移民法中设立了一个H类临时劳工计划，目的是招募具有突出才能的外籍劳工。他们入境时持临时签证，在美国工作不超过六年。①虽然国会没有规定其年度人数，但在该计划实施后的数年间入境规模平均在10万人左右。例如，在1983-1988年，入境的H-1类签证的外籍人数达到323397人，如果加上H-2类和H-3类签证劳工，总数接近百万人。②由于其入境者不是永久性移民，他们必须在合同工作期满后离境回国。只有被公司愿意继续雇佣者才可以申请永久性移民的资格。这种“短平快”的劳工引进方式张弛有度、灵活有效。在经济繁荣发展时期可以扩大入境人数规模，在经济萧条时期可减少入境人数。入境者能否最终成为永久性移民，关键在于其劳动技能和技术是否属于美国就业市场最迫切需要的。这种过滤性机制成为对移民限额制度的一种有效补充，因而在战后美国人才战略中发挥着重要的作用。
    随着战后科技革命的发展和跨国合作的加强，跨国公司越来越在跨国经济合作中发挥着重要的作用。在美国的跨国公司的推动下，美国国会在1970年颁布了新的移民法，设立了L类签证：凡在跨国公司基层管理岗位或专业技术岗位上工作一年以上的外籍人都可以申请。其入境后按照合同规定可以在美国工作7年。若合同期满后，美国的跨国公司总部或分公司仍然愿意雇用，则可以申请永久性移民资格。③到20世纪80年代末期，美国经济经过近20年的滞胀与萧条之后，已显露出信息技术发展中科技劳动力供不应求的矛盾。此时，一些国会议员批评美国移民政策，认为其“不能满足美国这个国家的需要”[19](P120-121)。美国总统经济顾问委员会也呼吁：“国家在实施传统的家庭团聚条款的同时，应与有针对性的技术移民结合起来，使国家受益更多。高学历移民，或接受培训更多的移民，可以为美国经济做出更多的贡献。”[20](P6717)更为紧迫的是，此时美国国内信息技术人才供不应求。毕业学生人数从1986年的78178人减少到1990年的65967人。换句话说，1990年的学士学位毕业生人数仅相当于1986年同类毕业生数量的84.73％。④对此，美国社会各界一直要求在1990年移民法中增加技术类移民的比例，限制低学历移民。国会经过长达一年的辩论后通过了具有深远影响的1990年移民法。它在扩大每年入境移民总量的同时，也将每年的技术类移民数量增至14万。但从总体上看，家庭团聚类移民仍占70％以上，而就业类移民不过20％。显然，1952年移民法中夯实的、1965年移民法中确立的家庭团聚与人才类移民的比例关系基本没有变化。所以，一些人士批评该法案是一项不能“满足所有美国国家利益的政策”[20](P6776)。与1965年移民法中的技术类移民结构比较，1990年移民法中关于专业技术人才的规定更加细致，结构上更加合理。它在保留原有的有突出才能的和高学历移民之外，还设立了(1)“首位劳工”计划，它是指在科学技术、艺术、教育、工商和文化体育行业展示出非凡才能的外籍人，其业绩得到国际组织的认可。(2)“投资移民”每年不少于1万名。到美国后能在高失业区投资不少于100万美元或在低失业区投资不少于50万美元，并雇佣10名美国人和合法移民。(3)在保留J类和L类签证的同时，将H类签证中H-1计划一分为二，设立了H-1B计划，每年限额6.5万。⑤在北美自由贸易区形成后，美国又与加拿大和墨西哥启动了吸引两国技术劳工的“北美自由贸易区技术劳工工作计划”。这些表明，在1990年移民法及其修正案中，引进外籍临时技术劳工计划的规模有所增加。⑥然而，在1990年移民法实施后，由于美国经济繁荣发展，专业技术劳工的供需矛盾不断加剧，并在1996年起连年出现挪用下一年度限额的现象。于是，在企业界的推动下，美国国会相继颁布了《1998年美国竞争力与劳工改进法》和《21世纪美国竞争力法案》。它们将每年H-1B劳工入境人数从1990年的6.5万提高到1998-2000年每年的11.5万人⑦，然后再提高到2001-2003年每年的19.5万人。到2004年，再恢复到每年6.5万限额的水平上。⑧国会对H-1B劳工限额的频繁改革，表明了其对就业市场的积极反应。入境的临时技术劳工人数也达到美国历史最高水平。据统计，在2004-2008年间，美国引进的各类临时技术类劳工总计超过770万人，其中持H-1B签证者209.74万人，突出才能者16.62万人，持L签证者169.38万人，国际著名运动员和影视人才等32.05万人，北美自由贸易区专业技术劳工39.8万人，跨国公司职员和投资商108万人(含家属)，持J-1签证的外国学者195万人。[21](P63-65)对于任何一个国家而言，如此庞大的临时性技术劳工队伍在经济发展中的作用都是不可低估的。