可是，当留学生决定回国或前往第三国就业的时候，美国人仍然处于一种矛盾心态中。他们担心外籍科技人才回国，或迁移到第三国，将自己在美国所学习的知识和经验，用于母国或第三国社会经济活动中，并与美国“在工商业高技术领域进行竞争”。[20](P6724-6726)2008年，兰德公司在提交给美国国防部和国会的报告中指出，一旦外来移民或留美学生在美国工作多年后回国，或前往与美国处于竞争或敌对关系的国家工作，那将会给美国的经济发展和国家安全带来巨大的威胁。因此，“外来移民并非是从长远解决美国经济发展中技术劳动力短缺问题的答案。在一个富有竞争性的经济中，除了土生科学家和工程师以外，没有其他替代者”。报告中指出：“我们不能，而且也不应该如此地依赖于外国的人才，来填补教师、研究和工业领域的关键性岗位。”[25](P81，87)针对上述两类情况，美国国会都做出了相应规定。(1)美国政府在20世纪80年代就规定，凡与国防科技相关的敏感专业技术领域和工作岗位，除美国本土公民以外的外籍学生和技术人员不得申请。即使是那些已经被归化为美国公民的外来技术人才，如果在安全检查方面不符合条件，也不能上岗。可是，由于美国国防工业可以雇佣的劳动力资源十分有限，各专业中土生公民的比例基本上平均在60％左右，如果不适当放宽雇用条件和应聘范围，就会出现许多岗位因闲置而无谓浪费的问题。于是，美国工程师国际交换与迁移委员会等机构在给国会的报告中建议：“在被那些有选择的、相对不太敏感的国防工程专业领域聘用上岗之前，外国的和外国出生的并在外国有亲属的研究生，应该受到持续的严格筛选办法的考察。”(19)不言而喻，美国人担心的是，“随着经验丰富的劳工迁移到第三国，或者回国，他们携带的不仅仅是金融资本，而且还可能会带去一些技能和技术知识，而这些技能和技术知识可能会被用来对付研究这些技术的美国”[25](P33)。即使那些在美国一直工作的学生也需要提防，因为“在美国劳动力中间，外国出生的科学家和工程师的扩张导致了更快的、更加广泛的美国技术发明流向外国，它们利用这些技术生产更新或更加廉价的产品，进而伤害到美国的企业；敏感技术和诀窍流向潜在的敌对国家后，它们就会用这些技术来反对美国……”[26](Pxxii-xxiii)如果流失的技术属于最前沿的国防高科技，其对美国国家安全构成的威胁可能会更大。(2)为避免引进外籍人才而损害本土劳工的利益，美国国会在通过《1998年美国劳工竞争力与改善法》和《面向21世纪的竞争力法案》时规定，任何一位H-1B劳工，无论是首次应聘，还是延聘或更换雇主，每个环节都必须缴纳500美元的签证申请费。如果三个环节发生在同一位H-1B劳工身上，其雇主至少要交纳1500美元。按照这种方式计算，这项规定实施后，每一财政年度可以带来4.5亿美元的收入。(20)这项规定的用意在于：(1)尽可能提高雇佣外籍劳工的成本，鼓励企业雇佣美国劳工。(2)利用H-1B劳工计划带动美国理工科专业人才的培养。因此，H-1B劳工计划实施后企业缴纳的外籍劳工签证申请费，将用于美国中学和大学鼓励学生学习理工科专业的奖学金，最高金额可达人均1万美元。到2005年底，各地雇佣H-1B劳工的企业主实际缴纳的费用达10亿美元以上，受益大学本科生达4万人，人均奖学金达1万美元。在为高中学生设立的53个项目中，受益教师3000多人，学生7.5万人，受训劳工8.2万人。(21)可见，通过雇佣外籍劳工带动本土劳工人才培养和劳工技术培训，是一件一箭双雕的事情。
    以上史料表明，在人才吸引战略作为国家利益被转化为政府可以操作的政策时，它实际上是国内各种利益需求“‘有机组合后’的总体利益”表现，是一个必须包容不同地域、不同行业和不同利益集团的利益诉求过程。在此过程中，每个利益集团的利益诉求中都或多或少地兼容了部分国家利益，因而它们在获得最广泛支持的游说中，自觉与不自觉地“将自己的诉求与国家利益”联系在一起，并期望自己的利益在国家立法中得到最大化的表达。在这个意义上，国家利益是“不同地域性利益的妥协”，是“产生于相互竞争的地域性利益的博弈中，是一种大于任何一个特定的地域性利益，或者是其总和”。正因为如此，“在所有被关注的利益中，这种在妥协中形成的国家利益有很多并非令人满意”[22](P974)。但是，作为追求国家利益载体的国家政策，“国家利益表示的是一种政策方向，以示与其他可选的政策区别”。作为一种旨在促进国家而非个人或次国家群体利益的政策，“它所强调的是将其他利益置于国家利益之下”(22)。表现在人才吸引战略与政策上，就是当美国国会注重本土劳工利益、就业市场运作秩序和美国人才培养等核心利益的时候，它也从另一方面限制并明确了人才吸引战略在美国人才资源开发总体战略中的补充性地位。在这种前提下，今后美国人才吸引战略可能还会因为美国国家利益的调整而出现波动，但是，美国作为一个依靠外来移民及其后裔建设和发展起来的国家，其接纳外来移民，吸纳外国有用之才的政策还会持续。
    结语综上所述，在美国移民政策中，特别是在美国人才吸引战略形成和发展过程中：(1)“国家利益始终处于动态形成与调整过程之中。”[27](P160-161)它经历了从冷战时期以服务于美国对外战略为最高目标向90年代以服务于美国经济高速繁荣发展需要为最高目标的转变。不同时期的政策主旨差异导致了人才吸引战略作为国家利益受到重视程度的不同。在冷战时期它居于次要地位，服从于冷战时期美国外交上保护国家安全的需要；而到冷战结束后，满足国内经济发展需要这一战略目标才上升到首要位置。(2)无论是在冷战时期，还是在之后的20多年间，移民政策作为人才吸引战略和追求国家利益的载体，其战略目标并非是单一的，而是具有多重性的含义。国会制定的关于就业类、家庭团聚类和难民类条款都有各自的社会功用。它们作为服膺于美国国家利益总体目标之下的组成部分，处于一种既竞争又相互补充的对立统一状态中，它们在实践上发挥各自被赋予的作用同时，都在不同程度上通过殊途同归的方式为美国吸引了大量专业技术人才。(3)在美国人才吸引战略和政策实施的过程中，不同的利益集团都在最大限度地追求自己的利益。这意味着国家利益作为不同地域、行业和群体的利益的载体，始终存在内在的甚至是固有的利益冲突，其结果必然是导致各方在国家利益政策上的妥协。受到影响的美国人才吸引战略则被定位在一种对美国人才资源有效补充的战略层面上。这是我们理解和认识美国人才吸引战略发展的基本前提。
    注释：
    ①H-1是突出才能者；H-2是农业临时劳工；H-3是美国接受技术培训的技工。参见David S.North,Nonimmigrant Workers in the U.S.:Current Trends and Future Implications,Springfield,Virginia:National Technical Information Service,May 1980(unpublished report),p.3。
    ②U.S.Congress,House of Representatives,Committee on the Judiciary,Immigration Nursing Relief Act of 1989:Hearing before the Subcommittee on Immigration,Refugees,and International Law of the Committee on the Judiciary,House of Representatives,One Hundred First Congress,First Session,Serial No.13,Washington D.C.:U.S.Government Printing Office,1989,p.232.
    ③David S.North,Nonimmigrant Workers in the U.S.:Current Trends and Future Implications,Springfield,Virginia:National Technical Information Service,May 1980(unpublished report),p.153.