与家庭团聚条款相似的还有难民法。如前所述，虽然难民移民美国的历史可溯至殖民地时代，但是，难民法的实施却主要是在冷战时期。它作为对美国外交战略的有效补充，在国际上彰显了美国自由与民主价值观。正如美国移民政策改革委员会在其报告中所言，它有利于“支持美国为保持其自由斗士的努力，促进美国社会上的自由精神”[23](P32)。但在对外宣传美国核心价值观和政治道德范式的背后，美国政府并没有忘记在具体操作上优先安置那些经济条件优越或具有专业技术的科学家和工程师。例如，在1933-1941年纳粹德国疯狂迫害犹太人时，美国政府抬高了移民入境所必需的经济条件，要求申请者提供其在美国不需要政府救济的证明，否则会一概被拒之门外。然而，它却在流亡难民中挑选了1300多名科学家和工程师。1948年难民法实施后，美国打着安置欧洲无家可归的战争难民的旗号，在入境者中间至少有1/3是有大学学历的人才。1949年新中国成立后，美国再次以安置难民的名义，将3000多名中国学生截留在美国。与此同时，它通过在我国台湾和香港的反共宣传，从中国大陆接走了3000多名知识分子。1959年古巴革命胜利后，美国于1980年再次如法炮制，将古巴上层社会大部分精英安置在美国。1975年越南战争结束后的五年间，亲美的南越上层社会几乎全部迁移到美国。1991年美国以保护中国留学生的名义，向5万名中国学生发放了绿卡。种种事例表明，难民政策的实施成为美国巧取豪夺，掳掠他国人才的幌子。
    显然，尽管美国移民政策中关于就业类、家庭团聚类和难民类移民限额分配比例各有规定，三者围绕有限的移民限额形成了一种相互竞争的关系，结果在一定程度上抑制了人才吸引战略所能获得的资源和应该产生的实践效果，但是，三项条款作为对立统一的矛盾共同体，彼此在服膺于不同含义的美国国家利益的前提下，又以不同的方式和程度服务于美国人才吸引战略的总体目标，因而它们属于一种相互补充的关系。
    四、次国家利益的冲突及其抑制性作用次国家利益(sub-national interest)是指国家利益形成之前，一个国家内部不同个人、群体、地域和行业协会的利益。在国家利益形成的过程中，每个利益群体都希望自己的利益能够在国家利益中得到最充分的表达，因而彼此都不同程度地存在着利益冲突，结果就会在决策过程中产生一种相互抑制和平衡的作用。
    在美国人才吸引战略形成与发展的过程中，始终存在着一种或多种矛盾性的社会心态。一方面，美国企业界和少数民族等利益集团及其在国会的代表，主张实施开放性的人才引进政策，有利于确保美国在全球科技发展中的领先地位；另一方面，以美国工会和行业协会为代表的利益集团，从保护土生劳工利益的角度出发，要求限制或禁止外国技术人才进入美国，避免其就业后对美国劳工的就业、工资、工作条件和福利等产生不良影响。同时，他们还呼吁尽量减少对外籍技术劳工的依赖，通过正规学历教育或劳工培训，加强对本国人才的培养，从而使本土劳工资源得到充分利用。类似于这样截然不同的声音在平常状态下不绝于耳，在国会立法时期更为尖锐和激烈。例如，在1990年美国国会修改移民政策的辩论中，代表美国30多万名工程师的“电器、电子与计算机工程研究院”向国会呈文指出，自20世纪70年代初开始，纷至沓来的外籍工程师就业后，对劳工的工资水平产生了抑制性影响，甚至那些经验丰富的本土工程师的工资也“没有呈现出明显的增长”。美国国家研究院在其《外籍人和外籍工程师》的研究报告中也得出同样结论：自1985年以来大量外籍工程师的涌入，对本土妇女和少数民族进入工科专业领域就业产生了消极的影响。在国会众议院，一些议员认为，讨论中的议案以牺牲国家利益为代价，满足了企业主和农场主的利益。议案中没有任何条款保护本土劳工的工资福利、工作环境和外来移民人口增长后对美国生态环境的压力等，因而该议案“对美国的公众利益产生了消极的影响”[20](P6774-6775)。在1999年美国国会酝酿增加H-1B劳工计划限额时，类似的声音再次出现。美国西北部的一名代表在国会作证时持坚决反对态度，因为“美国积聚了数量惊人的、年龄在40岁以上的、不再从事原有职业的计算机编程人员”(14)。无独有偶，美国工程协会人力委员会的代表在国会作证时指出，所谓美国信息产业技术劳工短缺的危机是一种虚张声势的宣传，是企业主不愿意提高工资水平的表现，或者说是因为他们对招聘工作岗位的技术要求不明确，才出现所谓信息产业劳动力短缺的现象。该组织通过对美国劳工统计局的数字分析后认为，“国内存在着几倍于需求的天才劳工”。此外，美国还有大量的稍加培训就能就业的技术劳工。[24](P177)对于社会上关注本土民众公共利益的诉求，美国国会并非置若罔闻。它在战后初期就认识到了保护美国就业市场公平竞争的必要性和重要性，并在立法上做了明确的规定。1952年移民法规定，如果劳工部长认定申请者入境就业后“会对就业的同类美国人的工资和工作条件产生消极影响，那么就禁止谋求到美国就业的外籍人入境”。然而，在实践上，由于美国驻外领事机构、国务院、劳工部和司法部之间协作不力，缺乏定期通报机制，保护美国就业市场的条款束之高阁，形同虚设。有鉴于此，国会在1965年移民法中规定，如果劳工部认为申请者入境后准备从事的职业是美国人不能或不愿意从事的职业，其就业后不会引起美国劳工的失业或工作条件的恶化，就可以允许其入境。(15)在1990年移民法之中，国会对这项制度的具体实施做了进一步的严格规定，要求企业在招聘劳工前，将岗位条件和应聘者要求等信息分别向当地工会组织和劳工部等部门通报，同时还必须在当地媒体上广而告之，说明待聘岗位的技术要求、待遇以及应聘条件等。如果企业完成上述程序后依然无人应聘，则可向美国劳工部递交准备雇佣外国劳工的申请，然后再代替被雇佣者申请永久移民的手续。对于有争议的招聘，司法部和劳工部应在企业提交证明文件后30日之内举行听证会，对于有违法情节的企业则严惩不贷。[20](P6743-6745)1998年国会在增加H-1B计划年度限额的法律中，同样规定了雇佣外籍劳工的标准、条件和程序，要求雇主避免雇佣外籍劳工时造成本土劳工的解聘、工资水平下降或工作环境的恶化等问题。如果雇主在聘用劳工的过程中有误导性和欺诈性行为，将受到法律惩罚，并取消其雇佣H-1B劳工的资格。(16)与上述议题性质相似的另一个关注焦点是：美国主流社会长期形成了一种共识--美国社会发展所需要的人才应立足于本土培养，外来人才的引进只是其有效补充。但是，人才引进与本土人才培养的连接点应把握在何种程度上，美国历届政府并不清楚。这一方面是因为人才培养的周期相对较长，应对市场需求的调节过程较慢；另一方面，经济形势及其影响下的就业市场供求关系的波动和需求结构变化等，需要最大限度的快捷反应。在这种背景下，从20世纪50年代起，人才吸引与本土培养的模糊结合，构成了战后美国人才战略资源开发中的重要内容。在这种思想的指导下，历届美国总统与国会两者并举，形成了以本土培养为主、引进为辅的战略决策。然而，到60年代末期，当美国社会和国会围绕外籍人才是否流失而议论纷纷的时候，加强本土人才培养的呼声再起。在当时美国国会举行的听证会上，不少代表都在建议美国政府加大培养力度，更多地培养本国的人才。然而，随着旅美留学生人数的增长，特别是其中研究生比例的提高，美国人的恐惧心理也随之加剧。他们认为，美国的研究生培养资源是一种零和游戏，外籍学生的增多意味着本土学生机会的减少，因而对本土学生产生了一种“排挤性效果”。对于少数民族和妇女学生而言，“这种排挤效果在一些名校之间最为强烈”(17)。美国劳工部长助理雷蒙德·尤纳尔德(Raymond J.Unalde)指出，由于劳动力市场内在运作机制在调控劳动力供求关系的环节中无法避免供求关系失衡问题，因而还需要通过引进外国技术劳工来实现供求关系的平衡，但是，过分依赖外国劳工也会产生负面影响，因为大批劳工的到来，增加了劳动力供给，会抑制工资的增长，对本土劳工的教育培训和学生学习理工科专业的积极性等，会产生一定的负面影响。因此，要解决技术和经济重构引起的生产技术失衡问题，美国政府的首要目标是，“把增加移民视为解决技术劳动力最后的而非首要的政策选择”。换言之，即使引进外籍技术劳工，也应该“与优先改善美国劳工技术的整体目标是一致的”(18)。