20世纪美国移民政策发展表明，在不同时期，决策者关于移民政策服务的国家利益有所不同。人才吸引的思想并非在美国移民政策中居于唯一的、至高无上的地位。冷战时期的外部环境因素对于美国移民政策的影响超过了国内经济发展需求的影响，因而在较长的时期内，人才吸引的战略作为一种居于次要地位的国家利益受到一定程度的压抑。只是到90年代的后冷战时期，人才吸引战略才上升到移民政策中的第一位。这就是说，美国移民政策中的国家利益概念是随着美国所面临的国内外形势和挑战而决定的。如果一味地从美国国内经济发展需要认识美国人才吸引战略，就出现了一些无法解释的问题。
    三、国家利益的多重性含义及辩证关系如果说不同时期美国政府决策者的认知与判断对人才吸引及其在美国移民政策中的战略地位具有重大影响，那么，从美国移民政策的结构看，与人才吸引战略并行不悖的还有另外两项战略目标，那就是家庭团聚与难民问题。关于这一点，美国移民改革委员会也在1995年提交给国会的报告中作了清楚的说明。美国移民政策的战略性目标是：(1)促进美国公民和合法外侨与其外籍亲属的家庭团聚；(2)吸引外国有用之才，满足美国经济发展的需要；(3)为外国遭受宗教、民族或政治压迫的人们提供庇护。它们自从美国建国以来就一直实施，从未间断，因而“代表着外来移民迁入美国的长期传统的继续”。到2006年，美国国会预算局在其年度报告中概括美国移民政策的战略目标时，在认可上述目标的同时，又增加了一条：鼓励那些移民较少的国家的人口向美国移民，以丰富美国的文化多元化。⑨这一项是1990年移民法中新增的。这表明，从横向看，在20世纪的任何一个历史时期，美国移民政策在实践中具有多重性的功能。它在政治上与美国外交密切联系在一起，通过解决移民的家庭团聚和安置所谓寻求政治自由的难民，彰显美国政府重视人道主义的社会道德范式，宣传美国的政治信仰与核心价值观，同时它又通过人才吸引条款，将移民与国内就业市场的劳工供求关系联系在一起，来实现移民政策中的具有实用主义的战略目标。这种多重性的战略意义在总体上与美国发展经济、改善国民福祉的国家利益在逻辑上是一致的。
    然而，人才吸引战略与家庭团聚和难民法条款处于同一体系之内，在实践上既相互补充又彼此竞争。所谓相互补充是指在功能上共同服务于美国国家利益的不同层面，而相互竞争是指在每个年度移民限额相对固定的背景下，彼此围绕国会规定的限额总量进行竞争，其结果是人才吸引战略可以利用的资源空间受到限制。这恰好验证了摩根索所说的为实现国家利益而出现的资源配置失衡现象。因为国家无法“以平等的力量动用其拥有资源去实现其所有需要的目标”。相反，它“必须尽可能地合理分配其稀缺的资源。这种合理分配的不可多得的条件是，对国家利益的必要性与不同要素之间的差异有清楚的认识”。换句话说，“国家利益中的必然性要素都倾向于吞没其他的各种要素，以至于到头来，各种类型的目标，不管是实际的还是潜在的，都会以国家的生存作为其合理的理由”[22](P977)。
    从历史上看，自1924年美国国会设立移民限额制度以来，“家庭团聚”类移民所占比例甚大。在1924年移民法中，虽然国会在优先入境原则中只设立了家庭团聚和精于农业耕作技术的移民，但它并未明确两者的比例关系，因而在入境移民中，家庭团聚类移民处于绝对的主导性地位。到1952年，国会在修订移民法的时候，将优先入境原则中50％的限额用于家庭团聚条款之中。此后，它在颁布1965年移民法时将家庭团聚条款所占移民限额比例提升到74％，而在1990年移民法中的比例虽然略有下降，但仍保持在71％以上。相反，从1952年到1990年，包括技术人才在内的就业类移民的限额比例却处于下降状态，从50％下降到了20％，并且一直沿用至今。在这种条件下，还必须指出的是，国会在1965年移民法中增加了难民法条款，其占每年移民总限额的6％。一直到90年代冷战结束后，具有反共意识的难民法不再成为移民政策中的主要议题。这些都表明，在20世纪后半期，美国移民政策中的首要服务目标是美国公民和合法外侨的家庭团聚，而不是为满足美国经济发展需要的人才吸引战略。对此，著名的经济学家博雅斯(George J.Borjas)指出：“家庭团聚制度的弊端是：它生成的裙带关系不利于有技能的移民比例的提高。与注重于家庭团聚条款的移民政策相比，吸引人才的政策对于美国的经济发展将会产生巨大的推动作用。”⑩其他有识之士也对强调家庭团聚的政策提出批评。例如，美国参议院司法委员会特别委员会主席约翰·科宁(John Cornyn)在国会指出：“美国的大学、公司和政府机构为争夺人才，发动了一场全球性的战争。但从各方面看，我们的移民法规和政策却将我们置于竞争的不利地位……要保持我们在经济、技术和军事领域的优势，美国需要积极地为争夺全球的人才而竞争。”(11)为此，不少人提议改革移民政策，实施类似于加拿大的积分制，以便吸引更多的专业技术人才。但美国国会经过广泛的听证之后，最终未予采纳。因为加拿大的积分制过分强调申请者的专业技术、语言和文化素质，忽略了移民家庭分离背后潜在的社会问题。同时，它在操作上忽略了就业市场供求关系的作用，决定申请者能否入境的首要因素不是企业需求，而是申请者个人的就业技能。这就是说，该项制度的运作基本上游离于加拿大就业市场机制之外，许多移民入境后因学无所用而纷纷失业或陷入贫困。在2000-2005年入境的移民中，年收入处于贫困线以下的比例高达36％，其中亚洲移民达41％，东南亚移民高达51％。移民子女贫困率达到41％，但土生公民子女仅为18％。(12)美国国会之所以重视家庭团聚条款，是因为它在实践上具有一种双重功用。(1)它可以在人道主义的光环下，促进美国公民与其外籍亲属的家庭团聚。“家庭重新团聚在一起，有益于美国社会和经济利益……促进了家庭成员的稳定、健康和生产力。”[23](P31)这就是说，家庭作为社会的基本单位，其和谐与安定对于美国的社会安定具有十分重要的影响。通过家庭在物质和精神上提供的支持，移民可以避免给国家和社会增添不必要的负担。(2)从人才吸引的作用看，每年在家庭团聚条款下入境的专业技术移民数量，并不比“就业类”条款下入境的专业技术人才少。例如，在1965年以前，按照1952年移民法中的人才吸引条款入境的科学家和工程师比例达到10％，其余90％是以家庭团聚类移民和难民身份入境的。在1990年移民法实施后，每年在“就业类”条款下入境的技术类移民比例仅占1992-1993年入境移民的15％左右，此后到2002年才恢复到16％以上的比例，到历史最高的2005年，也不过22％。(13)这就是说，在家庭团聚条款下入境的移民不全是非熟练劳工。